没法例保障的资讯自由

　　近年来在电视广告中经常看到艺人汪明荃为政府推销《公开资料守则》，鼓励市民向政府部门索取资料。可是，究竟什么资料是公开、市民有权索取的呢？那么，为什么立法会议员为调查地产发展商有否在出售半山豪宅时托价，而要求公开地产商致政府的解释信件，政府官员却拒绝呢？

　　一个地方有多大资讯自由，很大程度视乎政府有否把关乎民生、涉公众利益的公共纪录(public information)公开，好些国家及地方有「资讯自由法」(Freedom of Information Act，简称FOI)保障这公民权，即是说，若政府部门不合理地拒绝公开公共纪录，民众可以控告政府。

　　香港没有FOI，我们有的只是毫无法律约束力的行政守则：《公开资料守则》。趁今年三月为该守则实施十五周年，我为以美国华盛顿为基地、推动和关注全球资讯自由的网络：freedominfo.org撰写了有关香港的资讯自由状况。原文为英文，以下为部份节录。

公共纪录和生活
　　香港政府的透明程度，不能一概而论：政府部门间比较，开放各异；在很多情况下，民众无法接触涉及政策的重要公共纪录，但同一时间，好些涉及土地的纪录、及公职人士的利益申报资料，政府经常更新兼随时准备给公众查阅。而民众要求公共纪录，很多时是为了解决他们日常生活遇到的问题。

　　根据政制及内地事务局提供的数据，自《守则》于九五年三月实施以来，直至去年九月，每年平均有1675宗按《守则》向政府索取资料的申请。该局无法提供有关申请人的身份背景和申请目的，因为民众以不记名提出申请；不记名的做法是保障资讯自由权的基础之一。

　　而申诉专员公署于今年一月发表有关政府执行《守则》的调查报告，当中有提及五宗民众投诉的个案(公署也没有公开投诉人的身份)，他们向政府部门索取资料，目的都是和他们日常生活有关的：

　　(1)• 一名男子的空邮邮包延期送递，之后向有关航空公司和香港邮政投诉，期间他向香港邮政要求索取该部门和航空公司之间就其投诉的信件来往；

　　(2)• 一名男子向屋宇署申请有关他住宅维修的相片；

　　(3)• 为方便其住宅维修，一名男子申请索取一份早前由屋宇署和食物环境卫生署一同进行的水管漏水调查报告书；

　　(4)• 一名男子申请索取地政署就他物业申请差饷豁免所作的报告；

　　(5)• 一班村民向地政署申请索取一份由他们的村代表和另一乡村的村代表所签署的文件。

　　《公开资料守则》适用于所有政府部门，而据政制及内地事务局的数字显示，自二零零七年七月(为最近一次政府部门重组)至零九年九月期间，接获最多民众申请、要求公开资料的头五名政府部门为：

　　(1)• 入境处(752宗)
　　(2)• 房屋署(425宗)
　　(3)• 税务局(424宗)
　　(4)• 学生资助办事处(394宗)
　　(5)• 警务处(305宗)

　　记者采访时，也有要求政府部门按《守则》公开资料。好像于零八年，民众为奶制产品有否含三聚氰胺而恐慌时，食物环境卫生署只公布不合乎该署所订下的化验标准的产品名单，至于合乎标准的产品中究竟有否含三聚氰胺，或者含量多少，食环署就没有公布。《苹果日报》要求该署公布这些资料，但遭拒绝，后来该报记者向申诉专员公署投诉。申诉专员公署最终认为食环署需要公开资料。

　　目前，食环署在其网页还附有一个搜寻功能，让民众输入食物产品的名称，就可查出其有关三聚氰胺的化验结果。

　　零八年，在立法会议员和舆轮抨击政府拒绝公开政治助理和副局长的薪酬时，《南华早报》去信要求政府按《守则》披露资料，可是当局却以私隐为由拒绝，该报向申诉专员投诉，三天后，政府终肯让步。

《公开资料守则》的盲点
　　然而，这些数据和案例不能反映民众对公共纪录的真正需求。申诉专员在其调查报告指出，政府没有积极宣传，以致民众对此守则的认知度不足；「除了守则实施的头三年发出新闻稿和透过电台和电视台广播有关信息外，政府在过去十一年均没有再透过媒体积极宣传」。直至申诉专员公开表示要作出调查，政制及内地事务局才在零八年底展开新一轮宣传。

　　此外，还有些民众因经常被政府部门拒绝而却步，不再要求政府按《守则》披露公共纪录。著名股评人兼倡导政府和公司管治透明的David Webb是其中一个例子，多年来他要求政府公开数码港的账目资料，可是政府却以商业资料保密原则而多次拒绝。David Webb早前接受《南华早报》访问时说： 「基本上我已放弃使用此《守则》。」

　　如早年数码港般的另一政府和财团合作的投资项目：廸士尼，有关的财务账目同样并不公开。

　　《公开资料守则》的涵概面有限，除了政府部门外，我们还有数以百计的法定机构、委员会等组织，负责制定重要政策，但它们绝大部份都不在《守则》的适用范围，换言之，它们无责任向民众提供公共纪录。

　　聘请顾问提供意见，是政府制定政策的惯用手法。聘用这些顾问公司，往往花数以千万元，但好些顾问报告却从不公开，难免令人怀疑报告的可靠性、中立性和背后是否存在利益关系。最近高铁事件引发民间强烈不满，并触发数以千人于一月十六日立法会审批六百六十九亿元拨款时围堵立法会大楼，很大程度上是因政府没有完全公布顾问就高铁研究的报告书，民众怀疑政府隐瞒高铁的造价及对环境影响的资料。

公开财务利益申报
　　以上的公共纪录开放情况，确令人气馁，但对于公职人员的财务利益申报纪录，和有关土地／物业交易和发展用途的资料，却比很多地方开放。政府会定期更新，放在政府网页给民众免费和随时可以查阅，即使部份资料并非在线上，民众也只需在办公时间往政府办事处查阅，或需只付上少量费用便可；查阅资料，民众不用留下个人资料。

　　以下是几个查阅公职人员财务利益申报纪录的方法：

　　(1)• 行政长官及行政会议成员：www.ceo.gov.hk/exco/eng/interests.html

　　(2)• 特区政府主要官员及首长级公务员：可向公务员事务局查询，有关纪录可在该局办事处查阅。

　　(3)•立法会议：www.legco.gov.hk

　　(4)•立法会议员的津贴开支纪录：可在立法会秘书处的图书馆查阅。

　　(注：至于有关土地／物业的公共纪录，我在《传媒透视》三月号已有详细介绍，请参考。)

　　香港政府的开放程度，因部门及政策而异，有关土地／物业的纪录，及公职人员的利益申报，明显比其他公共纪录公开，我相信这和政府向来重视地产业，和锐意保持廉洁政府以吸引投资有关。至于政府问责，不过是近年才成为社会共识，所以很多涉及政策制定和执行的公共纪录，政府漠视了其公开的重要性。