二十三条立法与煽动叛乱罪

2002-12-16
特区政府于九月底发出《实施基本法第二十三条》谘询文章,罗列立法建议,当中煽动叛乱和窃取国家机密的罪行,对言论自由和传媒运作影响至大。

在英国,煽动叛乱罪由叛国罪衍生出来,到十七世纪初成型,严重性仅次于叛国罪。英国和加拿大分别于一九七七年和一九八六年检讨煽动叛乱罪,两个报告都建议废除这个古老的罪行,理由是以言入罪,检控通常有明显的政治动机,旨在压制反对声音。英国的报告更认为,一般的刑事罪行足以应付任何因煽动引发的动乱。英国著名大法官Lord Denning亦曾公开表示,煽动叛乱罪不合时宜,会严重妨碍公众讨论社会事务。事实上,英国自二次大战后已绝少检控煽动叛乱,法院于一九四七后未再审理这类案件,而最近一次起诉是于一九七二年,但未开审已撤回控罪。在美国,最高法院大法官Justice Holmes曾表示,煽动叛乱罪有违《宪法第一条订案》的精神,不应保留,并强调凡是意念都会煽动(every idea is an incitement) 。


现行法例严苛

长久以来,煽动叛乱罪并没有明确的法律定义。英国案例指出,任何言行旨在扰乱国家安宁、鼓动人民不满和起来反对政府,都会被视为犯上煽动叛乱。另外,涉案言行被认定会含煽动意图,就可能入罪,并不取决于言行的实际效果。

在香港,煽动叛乱罪属成文法,现载于《刑事罪行条例》。条例规定,具煽动意图的作为或发表煽动文字,都属犯法。煽动意图的含意很广,除挑动民众不满当局或起来造反等,还包括怂使他人不守法或不服从命令,以及挑起民众之间的敌意;而要入罪,控方不需证明被告曾煽动暴力。另外,法例还禁制刊印、发布、出售以至展示或拥有煽动刊物。控方检控煽动刊物罪时,更毋须证明被告带煽动意图。一旦被控输入煽动刊物,被告要证明并无理由相信刊物属煽动性,才可脱罪。现时的条例有别于以前的做法,亦与英国不同,即案件只交由一个法官审理,不设陪审团。



建议引来不安

谘询文件表示,公众虽然对煽动叛乱罪有疑虑,但为维护国家安全和特区稳定,坚持立法是必须的。文件建议将煽动叛乱罪定为:「煽动他人干犯叛国、分裂国家或颠覆实质罪行;或制造严重危害国家或香港特别区稳定的暴力事件或公众骚乱」。至于煽动刊物罪,文件则建议,任何人拥有或涉及处理任何刊物,例如刊印、出售、进出口等,而知道或有合理理由怀疑有关刊物一旦发布,会有可能煽动他人干犯叛国、分裂国家或颠覆罪,便属犯法。

政府强调,建议收窄了煽动叛乱罪,而被告亦可用「合理辩解」抗辩煽动刊物罪,当中包括学术研究和新闻报导等。有关官员并多次表示,立法建议不会损害人权和言论自由,法院将来审理煽动叛乱罪,亦会确保这方面;至于日常的采访报导,并不涉及煽动叛乱,新闻界不必担心。

细看之下,不难发现谘询文件的立法建议,其实比现行法律更严苛。首先,刑罚将大幅加重,煽动叛乱罪的最高刑罚将是终身监禁,远比现时的初犯罚款五千元及监禁两年,再犯监禁三年为高。至于煽动刊物罪的最高刑罚,亦提高至监禁七年和罚款五十万元。其次,现时检控煽动罪,须于六个月内提出,谘询文件建议取消这个限制。换言之,当局可无限期地追究煽动叛乱。第三,新定义的很多语句,如叛国、分裂国家、颠覆、制造严重危害国家或香港特别区稳定的暴力事件或公众骚乱,含意都很广泛并欠明确。第四,文件虽表示,一旦被控煽动刊物罪,可用学术研究或新闻报导作抗辩,但这正正触及言论自由的根本----如何界定学术或新闻活动?谁有权从事这些活动?事实上,任何这类规范都与保障言论自由的原则背道而驰。第四,文件提到,纯粹发表意见、报导或评论他人的言行,并不构成罪行;但符合煽动叛乱罪定义则不然。如何区分纯粹言论与煽动?如何区别纯粹报导和含煽动的报导?这实在令新闻界步步惊心。



是废?是存?

上面提到过去几十年,英美已绝少引用煽动叛乱罪,这是西方民主国家的大趋势。自二次大战后,民主、人权、自由有长足发展,对政治言论的保障远比以前大,并普遍认同人民有权就公共事务发表不同意见,这有利社会发展和融和,因此绝不应打压。事实上,几个世纪下来,普通法对煽动叛乱罪亦作了较严格的规限,控方必须证明被告煽动他人使用暴力,才可入罪。六十年代末,美国最高法院亦表明,宪法保障言论和新闻自由,不可立法禁制鼓吹违法或使用武力的言论,除非言论旨在并即将引致目无法纪的行为(likely to incite imminent lawless action)。

踏入七十年代,香港政局稳定、经济起飞,而香港政府于八十年代更大力推动代议政制,并于九十年初制订人权法,再加上英国本土不再检控煽动叛乱罪,因此在英国殖民统治最后近三十年的岁月里,煽动叛乱罪不再威胁或压制香港市民的言论自由。特区政府今次就煽动叛乱立法,不单与现代开放社会的做法背道而驰,而且令煽动叛乱罪复活,再一次置香港市民于以言入罪的阴影下,所造成的寒蝉效应,对新闻界尤其不利。历史清楚显示,以往煽动叛乱罪的检控,都是冲着新闻界而来,而且都是以言入罪的政治检控,这包括于五二年控告《大公报》。



必须保障言论及新闻自由

一旦立法,法院能否对煽动叛乱罪案件严加审视,以确保言论和新闻自由,是极大的疑问。二十世纪初,大批美国民众因表达不同的政治观点,被法院以煽动叛乱判罪成入狱。美国最高法院大法官Justice Brennan亦承认,这并不光彩,所谓的国家安全被夸大,而人民的权利和自由未得到应有的保障。香港终审法院审理居留权案,受到人大释法的冲击;于审理涂污国旗区旗案时,又将维护国家利益和公共秩序,以至中央和特区的立法意图,置于保障言论自由之上。这一切都显示,香港的法院今后未必有能力和决心,保障言论和新闻自由。

由于公众的回响,当局表示考虑撤销管有煽动刊物罪。其实,正确的做法是废除所有的煽动刊物罪,理由是这些罪行根本不涉及任何煽动意图。当然,最能保障言论和新闻自由,是全面废除煽动叛乱罪。另一方面,如果当局执意就二十三条立法,新的煽动叛乱罪必须符合国际人权法的规定,严格限制这种罪行只适用于绝少的情况下,立法并应依循《约翰内斯堡原则》,即是煽动叛乱罪要订明,涉案言论必须旨在和有可能引起即时暴力,而言论和可能发生的暴力有着直接的因果关系。政府亦必须负责全部的举证工作。法例更要订明,报导反政府组织和异见人士的言行,不会被视为煽动叛乱。至于检控期限,亦应维持现有的六个月规定,并且保证被告有权选择由陪审团审理案件。
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