《世界新闻报》窃听丑闻—传媒与法律和政治的角力

2011-08-12
  英国《世界新闻报》(News of the World)窃听丑闻出现戏剧性的发展,导致这份拥有168年历史、全国最销畅的星期日报章停刊。该宗丑闻扰攘多年,但近期的事态把多项早已浮现的弊端进一步暴露在公众面前,包括:小报记者习以为常的窃听、警方知悉小报的违法行为但不愿深入调查、报业投诉委员会(Press Complaints Commission, PCC)避重就轻且迟迟未加强行业自律、国会议员普遍不敢开罪小报、政党高层以至几任首相亦投鼠忌器,甚至力求传媒大亨梅铎(Rupert Murdoch)的支持,以免选举失利。这些情况蚕食了英国的民主政制,但今次危机若能触发实质改革,减少小报侵犯私隐的行为、纠正传媒与政界和警队的不正当关系,将有助巩固英国的民主政制、人权及新闻自由。本文集中论述这宗窃听丑闻涉及的传媒法律和规管议题。

非法窃听的刑责  
  在英国,截取通讯是警方和情报部门一种侦查手段,但截取通讯须经合法授权,及遵守很多规则。因此,《规管侦查权力法》(Regulation of Investigatory Powers Act)第一条规定,任何人没有合法授权截取通讯属违法;一经定罪,最高可判监禁两年并罚款。换言之,记者只是一般民众,并不享有警方的调查权力;记者采访时,如使用非法手段,很可能被检控,不会因记者身份而享有免被起诉的特权。

  《世界新闻报》窃听丑闻于2005年底被揭发, 该报独家报道威廉王子膝盖受伤,引起皇室工作人员怀疑手机被窃听。警方其后拘捕专责报道皇室新闻的记者古德曼和私家侦探马凯尔。 两人被控串谋非法截取通讯,违反了《规管侦查权力法》第一条。控方指两人合共窃听皇室工作人员的电话留言六百多次,而马凯尔更窃听多位名人的电话。古德曼和马凯尔认罪,于2007年初分别被判监四个月和六个月。法官判案时申明,不论新闻工作者或私人保安顾问都要遵守法律,两人的行为踰越应有的界线。

  马凯尔被捕后,警方在他家中搜获大批文件,显示马凯尔和《世界新闻报》员工主要利用密码入侵他人的电话留言系统,因当年的通讯技术已趋成熟,小报记者已没法像早年在商店买截听器便可在白金汉宫外窃听皇室成员的手机对话。国会国内事务委员会上月就非法截取移动通讯发表调查报告,引述警方和检控当局的供词指《规管侦查权力法》第一条有漏洞。条文只禁止非法截取通讯,即讯息未到达接收人前被截取;若窃听电话留言时,接收人已听过有关留言,在法律上可能不算截取通讯。警方表示,由于发现这个漏洞,所以未积极检控其他涉及窃听的《世界新闻报》员工。然而,该份国会报告指出,警方可视乎情况改用《不正当使用电脑法》(Computer Misuse Act)第1条或《资料保护法》(Data Protection Act)第55条作出检控。前者可用来对付擅自使用他人密码窃听电话留言或查看电邮的行为,后者则禁止未得资料管控人同意,故意或鲁莽地取得或公开别人的个人资料。《资料保护法》第55(2)条列明多项辩护理由,当中包括获取、披露或购买个人资料的行为「符合公众利益」,但国会报告认为,这只适用于新闻界对公众人物的调查报道;小报员工窃听罪案受害人或阵亡士兵亲友等非公众人物的电话,并不符合公众利益。

新一波丑闻牵连广泛
  古德曼和马凯尔被判刑后,《世界新闻报》总编辑库尔森引咎辞职,但强调该宗窃听案纯属单一事件和个人行为,他本人和报社绝不知情。然而,英国多份小报长久以来雇用私家侦探和使用窃听手段获取独家消息,已是行内的公开秘密。审讯期间,控方亦指马凯尔替《世界新闻报》搜集资料,按合约每年收取超过十万英镑报酬。另方面,信息专员(Information Commissioner)于2006年和2007年两度调查报刊非法获取个人资料的情况,发现来自多家传媒机构的三百多名记者曾雇用同一名私家侦探。

  著名调查报道记者戴维斯(Nick Davies)这几年不断追查,并于2009年中开始在《卫报》刊出更多内幕,包括《世界新闻报》窃听的手机可能多达数千个,除皇室成员外,还包括明星、当时的副首相彭仕国和其他高官等,并指出警方当年搜获大批窃听证据但未有跟进。到今年七月初,《卫报》更揭发《世界新闻报》曾于2002年窃听失踨女童道勒的手机,并删除部份留言,以便窃听新的口讯。这种不择手段套取独家消息的做法令道勒家人以为女儿仍在世,而毁灭部份证据更干扰了警方的调查。道勒事件曝光后,窃听丑闻各种细节不断涌现,《世界新闻报》多名前任编采人员因涉嫌窃听和行贿相继被捕,当中包括2002年出任《世界新闻报》总编辑、后来晋升为新闻国际(News International)行政总裁的布鲁克斯,以及接替她出任《世界新闻报》总编辑的库尔森。同时,政界和警队高层与新闻集团(News Corporation)之间更多的亲密关系和利益输送被公诸于世。伦敦警察总长和一名助理总长因此辞职。新闻集团透过子公司新闻国际在英国拥有《世界新闻报》、《太阳报》、《泰晤士报》等多份报章。首相卡梅伦一些做法亦受到严重质疑。库尔森离开《世界新闻报》后不久便受聘统筹保守党的新闻发布,并于卡梅伦上台后担任首相府发言人,直至今年初才辞职。同时,卡梅伦与布鲁克斯亦相当熟稔,更应邀出席她的圣诞派对。

独立委员会的调查范畴
  国会文化、传媒、体育委员会这几年一直关注传媒窃听丑闻,以及报业水平和人员操守,并曾多次举行听证会,但未见显著成效。道勒事件曝光后,卡梅伦直言事态严重,动摇民众对传媒、政界、警方的信心,遂成立独立委员会,用一年时间深入调查英国新闻界的行业文化、处事方式和操守。调查不限于报章,还包括广电、社交媒体的情况,涵盖四大范畴:1)全国性报章与政界人士的关系和涉及的行为;2)新闻界和警队的关系和涉及的行为;3)现时保护个人资料的政策和规管制度出了什么问题?4)传媒曾多次被警告但仍未纠正不正当行为,这种情况有多严重?

  卡梅伦表示,调查旨在阻止传媒的违法行为、确保警队的独立性和效率、务求政治人物和传媒老板之间能建立较健康的关系。因此,委员会将就四方面提出建议:1)引入新的、较有效的政策与规管制度,既可维护新闻行业的理念和自由、传媒的多元化和独立性,包括独立于政府,同时又能促使行业达致最高的道德和专业水平;2)国会、政府、检控当局、警方 将来应如何处理新闻界的行为、传媒政策和规管、跨媒体拥有权等问题;3)政界人士和新闻界的交往;4)警队和新闻界的交往。这个委员会的另一职责,是调查新闻国际和其他新闻机构的具体违法行为,以及警方在调查过程中出了什么问题,但这些要待法院审毕《世界新闻报》多宗窃听案才能进行。

加强规管报章和保障私隐
  独立调查委员会的最终建议,将无可避免涉及两大重要议题。一是国会应否制定成文法加强对私隐的保障。二是应否让报业继续自律,抑或效法规管广电传媒的做法,设立类似通讯办公室(Office of Communications,Ofcom)的法定机构规管报界并取代PCC。

  自道勒事件曝光后,PCC表现低调。它的非业界成员强调PCC运作如常,而PCC则重申将检讨会章、财政来源、如何更独立于报业、对违规报章可采取的惩罚方法等。PCC欢迎委出独立调查委员会,但强调国会已达致共识,不引入法定机构规管报章。

  英国广播公司一个节目最近就小报侵犯私隐发表一份颇有份量的民间调查报告,认为报界现时的自律机制虽然很不理想,但对任何规管报章的立法建议要极其小心,并指重点应放在如何确保编采自主、不受报章老板干预。这份报告又促请国会在快将审议的诽谤法法案中,加入保障私隐的条文。

放弃全面收购天空电视
  新闻集团主席梅铎表示, 窃听丑闻令他面目无光,但关闭《世界新闻报》影响不大, 英国容许自由办报,新闻国际随时可以开办另一份星期日小报。在今次风波中,新闻集团最大的即时损失是被迫放弃全面收购英国天空广播集团(British Sky Broadcasting Group,以下简称天空电视)。新闻集团于2010年11月宣布这宗英国历来最大的传媒收购。天空电视雄霸英国的卫星电视市场,新闻集团原已拥有39%股权,一旦落实全面收购,英国传媒将更集中在少数经营者手上。收购消息传出后,多个英国传媒集团罕有地组成联盟呼吁政府否决这项收购。

  商务大臣祈维信认为有必要干预,指示Ofcom就收购天空电视进行媒体公众利益评估(media public interest test)。根据2003年制订的《通讯法》(Communications Act),媒体公众利益评估有两种,一种适用于报章的收购合并,另一种则适用于广电和跨媒体的收购合并。后者评估收购会否影响在全国范围内要达致的三大目标:1)在掌控传媒的人士当中,有足够数量来自不同的背景;2)提供多种类和高质素的广电节目;3)经营和掌控传媒的人士力求达致应有的广播水平,包括新闻报道不偏不倚。

  Ofcom在评估期间,收到多份意见书对收购表示忧虑,主要原因有两个:1)新闻集团有干预属下报章编采的传统;2)天空电视的新闻频道未必可以保持独立,将与新闻集团其他报章分别不大。事实上,天空电视新闻频道(Sky News)口碑不错。不少新闻界人士担心,一旦天空电视成为梅铎王国的一员,新闻频道的报道水平将会下降,内容也变得煽情,甚至像美国霍士电视台般偏颇。2010年底,Ofcom发表评估报告,表示有理由相信批准新闻集团全面收购天空电视并不符合公众利益,英国可能出现一个局面:就提供新闻时事给受众而言,掌控传媒的人员不够多元化。因此,Ofcom建议进行第二阶段评估,由竞争委员会(Competition Commission)作深入调查,探究媒体拥有权的进一步集中会否损害公众利益。这个建议对新闻集团极其不利,意味收购将耗费大量时间和金钱 ,但最终未必获批。

  另一方面,商务大臣祈维信私下表示,要趁机会向梅铎宣战,这番言论被偷录和报道后,内阁决定改由文化大臣侯俊伟审批收购计划。侯俊伟不采纳Ofcom的建议,直接与新闻集团谈判。2011年3月初,新闻集团更改计划,决定不收购新闻频道。侯俊伟宣布,就有关变更谘询公众十五天,当时预计英国政府很快批准收购。侯俊伟的做法备受抨击,反对收购的阵营指整个审批纯属形式,《通讯法》赋予大臣太大的酌情权,而卡梅伦和不少政府高层明显偏袒梅铎。然而,窃听丑闻不断升温,执政高层可能有所顾虑,一直未批准收购。在道勒事件曝光后,新闻集团改变主意,提出一并收购新闻频道,侯俊伟唯有要求竞争委员会介入调查。有分析认为,新闻集团此举可令审批只考虑市场竞争的因素,而不受窃听丑闻影响。不过,反对党工党随即在下议院提出动议,指新闻集团撤回收购才最符合公众利益。新闻集团最终在议员表决前宣布放弃收购天空电视。祈维信其后表示,新闻集团不断向执政高层施压,希望顺利审批。事实上,如非窃听丑闻出现新发展,天空电视早已成为梅铎的囊中物,而整个审批过程反映现时的规管制度作用不大,未能防止媒体拥有权过度集中。

梅铎王国与新闻自由
  在英国,强势的传媒老板被指坐拥权力但毋需负责(power without responsibility),梅铎的处事作风充份表现这种特性。近期的风波重创新闻集团在英国的锐气和野心,但梅铎和他旗下的小报会否摒弃多年的陋习,仍属未知之数。

  同时,英国以至其他社会都有必要寻找可行的机制,避免媒体的拥有权越来越集中,减低传媒老板干预编采的机会,确保新闻工作者享有真正的自由。否则,不单新闻自由受到损害,民主政制也无法正常运作。
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