特区传媒法律－不容乐观的实况
甄美玲 汕头大学法学院副教授
2012-12-13
过时的恶法仍存在
英国著名人权法律师Anthony Lester于11月初专程到香港大学演讲，他提醒港人应该正视殖民地时期遗留下来、不利言论自由的一批恶法。Lester勋爵是御用大律师，对香港并不陌生。早于八十年代中，他曾受聘到香港法院为《南华早报》抗辩，反对香港政府以保密为理由禁制该报刊登一名英国前特工回忆录的选段。往后多年，他参与不少触目的案件，包括在郑家纯司法覆核立法会权力和特权案，代表立法会迎战。
Lester勋爵几十年来积极参与法律改革，并出任英国国会上议院议员近二十年。他于1998年成功争取制定《人权法》（Human Rights Act），并促使英国政府于几年前在英格兰和威尔士废除诽谤罪等多项以言入罪的普通法罪名。两年前，Lester勋爵在国会提出私人法案，建议改革民事诽谤法，大幅修订《诽谤法》（Defamation Act），并且把十多年来由判例形成、新的普通法原则纳入成文法，现届政府其后同意启动修法程序。英国的民事诽谤法律既复杂又严苛，对新闻界从事调查报道和评论尤其不利，而古旧的法则亦未能赶上互联网年代的发展。Lester勋爵今次到香港大学演讲，题目为〈Free Speech, Reputation and Media Intrusion: British Law Reform and its Implications for Hong Kong and Beyond〉，除详细介绍英国正进行的民事诽谤法改革，亦论及当地近期很炽热的话题－应否引入法定机构专门规管报刊。
Lester勋爵亦关注特区传媒法律的发展，并在演讲中罗列香港多项以言入罪的罪名。首先，《诽谤条例》第五条规定，任何人恶意发布明知虚假的永久形式诽谤，可被判监禁两年以及罚款，而后者未设上限。除了诽谤罪，现存的成文法罪名还包括煽动罪等。至于亵渎罪 （blasphemous libel）这个普通法罪名，至今仍有效。上述罪名都源自英国，在殖民地时期引入香港。英国已废除这些罪名。Lester勋爵指出，英国作为《公民权利和政治权利国际公约》（《公约》）签署国，就刑事法律作出改革，废除这些古老、不合时宜的罪名，是顺应联合国人权委员会的要求。该委员会去年发出《第34号总论》，专门阐释如何保护表达自由，所有签署国和地区都应遵从1。然而，香港至今既未参照英国的改革，亦未采取其他行动，积极向应《第34号总论》。
法律改革停滞不前
另方面，香港法律改革委员会（法改会）早于1986年发表报告，就如何改革藐视法庭的法律提出建议，但港府至今未采纳。Lester勋爵亦翻出这笔旧帐。法改会报告当年参考英国的《藐视法庭法》（Contempt of Court Act）。后者于1981年制定，目的为加强对新闻自由的保障，原因是英国政府被欧洲人权法院裁定在「星期日泰晤士报诉英国案」败诉，要就这方面的法律作出改革，其中第五条规定，媒体真诚讨论时事或关乎公众利益的事情，如附带引至影响法院审讯的危险，将不会被控藐视法庭。第十条则规定，法院不能就媒体上所发表内容，要求任何相关人士公开消息来源，除非法院有充足理据认为该项披露是为维护司法公正、国家安全、防止扰乱和罪行所必需。
最近，英国再次检讨藐视法庭的法律，当地法改会就废除恶意中伤法庭罪（Scandalising the court）作公开谘询。起因是一名英国作家兼前记者出版一本敍述刽子手生涯的书，在新加坡被控恶意中伤法庭罪名成立，判监六个星期，上诉去年被驳回。恶意中伤法庭罪亦源自英国，是一项古老的普通法罪名，后来输出到新加坡、香港等多个地方。香港法改会报告曾提出废除恶意中伤法庭罪，改以新的成文法罪名代替，但建议未获采纳。回归后不久，东方报业集团和《东方日报》总编辑黄阳午因抨击特区法院和法官，恶意中伤法庭罪名成立，分别被判罚款五百万元及入狱四个月，后者是自六七暴动后首个因报刊内容违法而被判坐牢的新闻工作者。案件虽轰动，但对恶意中伤法庭罪的废存，当年讨论并不多。Lester勋爵主张完全废除恶意中伤法庭罪，并认为香港法改会的建议不够彻底，期望英国不要仿效。Lester勋爵又认为，虽然《基本法》第二十三条要求特区自行立法禁止危害国家安全的行为，但这并不妨碍香港废除以上提及的恶法，而特区的立法会议员亦应在这方面多作努力。
Lester勋爵于演讲后的晚宴上，继续与宾客讨论香港传媒法律，包括法改会近十年发表了多份报告，建议就侵犯私隐的民事责任立法、成立法定的报业评议会，以及制定缠扰法。英国早已引入缠扰法，至于这几项建议要不要在香港实施？新闻自由和私隐保障如何才能达至恰当的平衡？这些一直引起很大的争议。亦有宾客向Lester勋爵提及，在最后一任港督彭定康的主催下，香港政府曾在回归前就信息公开制定指引。由于不具法律约束力，有关指引的作用不大，但特区政府至今仍未就信息公开立法，这与英国近年的发展很不一样。
总的来说，Lester勋爵今次访港，为特区的传媒法律作了一次盘点，可归结及引申以下几个方面。特区居民享有言论自由和新闻自由，受到《公约》第十九条、《香港人权法案》第十六条、《基本法》第二十七条保障。然而，香港仍存在一批于殖民地时期由英国引入、明显过时的恶法。由于法律改革停滞不前，这些恶法未被废除，时刻仍威胁港人，而特区亦未制定更切合时宜的法律。假若香港不效法英国改革民事诽谤法，而只是引入缠扰法和法定报业评议会，以及就侵犯私隐的民事责任进行立法，香港和英国的传媒法律差距会拉得更大，这对特区的表达自由和新闻自由极其不利。
法院能否促进广播自由？
在今次访问香港期间，Lester勋爵未谈论特区电台、电视的发牌和规管，但这个议题越来越受到公众关注。如何处理数码广播电台停播？应否尽速增发免费电视牌照？有关争论在11月中下旬变得白热化。本文不打算探究这两大争议，只集中论述终审法院于11月13日下达的民间电台嘉宾案判决。
民间电台自2005年成立以来，多番申请广播牌照被拒。同时，它以非法广播的手段，掀起公众对电台发牌制度的关注。电台数度因非法广播被查封，电台和负责人被检控，而非法广播还引发另一宗案件。2008年4月一个星期天下午，为支持民间电台，前任及现任立法会议员司徒华、黄毓民、刘慧卿、李永达、李卓人、陈伟业连同另外几名人士，在旺角街头参与该电台举办的直播论坛。其后，这批民间电台嘉宾亦被检控，罪名是传递讯息并透过无牌电讯设施发送，违反《电讯条例》第二十三条。嘉宾们一审被判罪名成立，案件经过多年上诉，司徒华亦已离世，而终审法院上月以四比一的大多数推翻下级法院的裁决，上述五名议员因而脱罪。
案件终审时，其中四名法官都认为控方错误解读控罪。首席法官马道立在判词中解释，该控罪涉及的违法行为，要由两个人完成，一个传递讯息，另一个使用无牌电讯设施送发，例如有人将广告交由非法电台播出。五名上诉人只参与直播，应被控透过无牌电讯设施发送讯息。换言之，多数派法官认为控方告错控罪。
既然被告单凭这项理由上诉得直，终审法院认为毋须再讨论《电讯条例》第二十三条有否窒碍言论自由，违反《基本法》。虽说如此，四名本地法官包括被视为较开明的包致金，都在判词中扼要地提及现行的电台发牌制度。他们力挺现行制度的重要性，指大气电波属稀少资源，广播频谱要由政府严格分配和规管，才能确保有效使用，并指非法广播妨碍救急服务的通讯、危害飞行安全等。这种传统论据耳熟能详，上诉庭早前审理民间电台非法广播案时亦提及。按这种论据，只有极少数最有实力的申请者才能获得政府发出广播牌照。
值得注意是，唯一的外来法官Hoffmann勋爵并未表态支持特区政府的电台发牌制度。他只表示，需掌握更多技术证据，作深入研究，才可判定，以现时的发牌制度审视民间电台，是否合适。Hoffmann勋爵曾任英国最高法院（以前称上议院）法官多年。英国早年受非法广播冲击而容许商营广播、近年则大力推行社区广播和数码广播，这些经验可能使他不愿妄下结论。事实上，西方许多国家因应科技发展，都摒弃频谱稀缺论，改为增发不同类型的电台牌照，鼓励广播多元化。
终审法院决定不审理《电讯条例》第二十三条有否违反《基本法》，但四名本地法官却在未听取充足论据的情况下、以过时的频谱稀缺论支持现行的电台发牌制度，这种做法是否过于轻率？事实上，这已是终审法院第二次决定不审理《电讯条例》的部份条文有否违反《基本法》。在早前的民间电台非法广播案，被告曾申请上诉至终审法院，但终审法院以被告未能指证二审判决是错误的，驳回其申请。在该案中，上诉庭二审裁定，裁判法官一审时以现行电台发牌制度违反《基本法》而判被告无罪是错误的。上诉庭认为，现行电台制度是否合宪、当局决定不发牌给民间电台，这些都与非法广播的控罪无关，因此法院在审理罪名是否成立时，不应考虑这些问题。然而，上诉庭在二审判词中，详细论述现行发牌制度的重要性，力撑频谱稀缺论，但引用的却是美国最高法院六十年代经典判决，完全未提及近年广播技术进展和频谱稀缺论已被摒弃等事实。
在民间电台非法广播案一审时，被告们曾利用抗辩的机会，抨击现行的电台发牌制度。他们指发牌制度欠缺清晰和确实的指引，而行政长官发牌时所行使的酌情权又未受到任何限制，发牌制度因此违反《基本法》。裁判法官接纳这些观点，判被告非法广播罪名不成立。控方其后上诉，上诉庭在二审时以上述提及的理由，推翻一审判决。案件发还重审，电台和负责人最终被判非法广播罪名成立。
然而，特区政府随后修订《电讯条例》，于2010年加入第13C和13CA两项新条文。第13C条规定，行政长官会同行政会议决定是否发牌时，如要行使酌情权，须顾及多项因素，包括申请人是否适当人选、公众的意见、申请人的财政状况是否稳健、是否具备广播服务专长、提供的节目种类、数量和质素，以及对本地广播业、听众和整体社会所带来的利益等。至于第13CA条则容许通讯事务管理局制定指引，供牌照申请人参考，让他们得知当局处理申请的程序和将考虑的事项。但另一方面，政府亦同时修订《电讯条例》第13B条，设置了当局受理电台牌照申请时首要考虑的大前提－通讯事务管理局确知当时有合适的广播频道供申请者使用。民间电台再次申请广播牌照，被当局以这项新修订的条文拒绝。
港人近年十分热衷使用手机和其他新媒体，但特区的电台、电视无论在数目和内容上却相形见绌，未见长足发展。特区政府和法官们假若仍紧抱过时的频谱稀缺论，支持现有的广播牌照制度。这意味着港人很难受益于科技发展和数码广播的普及，特区也没法拓广播自由，促进广播多元化，包括引入由民间团体主导的社区电台。面对这种局面，再加上之前提及的传媒法律总体状况，特区言论自由和新闻自由的前景实在不容乐观。
维护表达自由的准则？
特区应否增发电台、电视牌照？民间电台要求当局批出社区广播牌照，是否过份？殖民地时代的恶法应否尽早废除？应以什么准则改革传媒法律，才可实现《基本法》保障的言论自由和新闻自由？笔者认为，下列三项依据可供参考。
首先，作为《公约》成员，特区有责任遵循人权委员会《第34号总论》的各项要求，包括促进媒体的独立性和多元化；电台、电视的发牌制度要合理、透明、不歧视、不应施加严苛的发牌条件和收取高昂的牌照费；地面和卫星广播牌照制度的设计要合适，好让公营、商营、社区电台和电视台都享有均等机会参与。制定诽谤法时须谨慎，以防窒碍表达自由等等。其次，作为现代化城市，香港应顺应时代和科技的发展，及时修订传媒政策和法律。最后，香港作为国际大都会，广播事业和新媒体发展，不应有别于其他发达国家的大城市，除容许商营媒体外，亦应建立真正独立的公营媒体，以及让社区广播、公民媒体等享有足够的空间茁壮成长。
1. 详情见笔者今年3月于本刊发表的《诽谤罪－新近发展与走势》一文
