科学与公众：从肺炎链球菌事件谈如何改善卫生防控政策制定机制

　　肺炎链球菌在短短一个月内瞬间夺取两名幼童的性命。根据卫生防护中心的数据显示，截至目前为止，今年因感染肺炎链球菌而死亡的儿童及青少年人数为五年 来最高。肺炎链球菌的威胁来势汹汹，引起全城关注。一众家长对年幼子女的健康安危更显得焦虑万分。家长的反应显示肺炎链球菌的威胁已引起社会恐慌。家长们 纷纷携带子女到诊所和医院补打13价疫苗，有儿科医生指出预约人数较过往增加数倍。部份诊所疫苗数量出现短缺，导致一些家长疲于奔命，四处搜寻疫苗。有见 及此，卫生防护中心疫苗可预防疾病科学委员会与肺炎球菌疫苗接种工作小组提早召开联合会议。经过五小时专家科学论证后，科学委员会与工作小组认为无需全面 为已接种7价和10价疫苗幼童补种13价疫苗。可是，政府不但未有采纳专家委员会的建议，相反，政府决定资助未曾接种13价疫苗的2至5岁幼童到私家诊所 接种，经过推算，当中涉及十四万幼童和一亿五千万公帑。

　　政府资助计划消息公布后，即时受到医学会会长和立法会议员批评，指政府决定与 科学委员会的建议背道而驰，更质疑政府的决定是基于政治考虑，以政治压倒科学，偏离以实证为本（Evidence-based）和理性决策准则。同时，有 报章评论提出深层次的卫生政策制定机制的疑问：今次政府以行政决定去推翻专家建议会否破坏原有政策制定程序？倘若今后在重大的卫生议题上再遇上民情与专家 建议相反时，政府又如何应对？本文的目的是藉着今次事件从风险传播（Risk Communication）的角度分析为何公众风险感知（Public Risk Perception）与专家风险评估（Risk Assessment）出现矛盾，并且探讨如何优化目前制定卫生防控政策的机制。

专家风险评估与公众风险感知的落差
　 　专家风险评估在拟定风险管理措施和制定公共卫生政策中担当重要的角色。可是，风险传播研究发现专家评估风险的大小与公众对风险大小的认知出现明显落差。 这两者之间的落差普遍地出现于各种不同类型的风险。包括健康相关的风险（例如：预防疫苗、吸烟、酗酒），新兴科技相关风险（例如：纳米技术、生物科技、基 因工程）和环境相关风险（例如：有毒废料的弃置和处理、杀虫剂污染对生态和食物链的危害）。以今次肺炎链球菌的事件为例，公众对肺炎链球菌威胁的判断明显 较专家们的评估为大。

　　风险传播研究为了解专家与公众风险判断的差异成因提供一些见解。从风险传播角度，导致两者之间分歧大致有以下原因：

一、 专家与公众理解何谓风险有不同考虑因素。专家进行风险评估时，主要以数据做量化估算。通过计算风险发生的机会率和风险后果的严重程度判断风险大与小。相 反，公众理解风险主要是通过从个人认知和情感两方面的主观判断。研究风险的心理学文献指出人们在判断风险的时候会考虑一系列质性的因素。这些质性因素包括 对该风险的恐惧感、熟悉与否及现今科学对该风险的认识程度。另外，人们亦会考虑该风险是否具有产生灾难的可能性、是否产生即时的后果、是否新出现的及是否 能够观察得到。除此以外，人们还关注该风险的后果是否能够预防和是否自愿接受。最后，人们会考虑承担该风险的后果和责任在社会上是否公平处理和分担。简而 言之，这一篮子的质性因素可归纳为两大方面。一方面为令人恐惧的风险，这类型的风险通常具备以下特质：难以控制的、能造成灾难的、新出现的、致命的、影响 全球性的、恐惧感大的、威胁不容易降低的和风险承担非公平处理或分担等等。一些令人感到非常恐惧的风险例子包括：核电反应堆、放射性废料和基因科技。另外 比较少令人感到恐惧的是那些较为人熟悉的风险，例如：咖啡因、阿士匹灵等等。另一方面是未被认识的风险（unknown risk），这类型风险具备的特质有不容易观察得到的、现今科学认识甚少的、新出现的和风险后果延迟发生的。未被认识的风险例子有基因科技，而已被认识的 风险有交通意外、酒精中毒等等。

　　以今次事件为例，香港的市民大众，尤其是育有5岁以下的家长，比较相信肺炎链球菌是令人恐惧的健康风险。基于恐惧感和缺乏认识两方面，家长纷纷携同子女补打13价疫苗。

　　由此看来，公众的风险反应并非完全不理性，过于感情用事，或毫无事实根据。公众对风险的判断除了感染率和死亡率等数据外，更着眼于上文所述的风险质性特征。在风险事故发生后出现所谓盲抢潮往往是欠缺及时和正确讯息所致。

二、 专家与公众在制定卫生防控措施的准则不同。正如上文所述，专家在提供制定防控措施建议时主要考虑因素是风险发生的机会率。但是，公众则认为防控及保护措施 的制定应该以风险结果为首要考虑。亦即是说，从公众的角度而言，即使风险发生的机会率很小，但是风险后果很严重的话，政府亦应该制定防控措施，降低风险， 保障市民安全。

三、专家与公众对风险中不确定性（Uncertainty）的理解不同。不确定性在风险评估中是必然存在，因为风险评估只 是机会率的推算，其准确度要视乎数据的质与量。而推算的过程当中专家亦需要设下一些假定令某些因素不变以便做出推算。但是，从公众的角度，他们对不确定性 的概念在风险推算过程意识薄弱，而且风险心理学研究显示人们具有喜欢确定事物（Certainty）的心理倾向，即使所谓的确定事物是假象而已。因此，公 众纷纷将专家们一些不明确的答覆归咎于专家们是否有足够风险评估能力的问题之上，甚至对专家的建议产生不信任。

　　在肺炎链球菌的事件 中，由于数据不足，专家工作小组虽然指出无证据显示注射7价及10价疫苗比没有接种疫苗风险更高，但同时又不能确认13价疫苗较安全。加上，专家小组与制 造疫苗药厂对13价疫苗的保护期的数据也有不同解读。专家小组认为按本地数据推算，13价疫苗的有效期只有六至十二个月的时间，但是药厂则认为13价疫苗 在本港使用只有三年时间，需要较长时间观察，才能作出结论。因此，公众和家长听完专家小组的建议后更加觉得模棱两可，究竟是否应该补打13价疫苗没有明确 指引。故此，家长们觉得信息不清，愈听愈混乱。

公众风险感知在制定卫生防控政策的角色
　　专家风险评估与公众风险 感知落差令制定卫生防控政策面对两难的局面。正如今次肺炎链球菌事件，一方面专家小组的无须补打13价疫苗建议有统计数字和科学方法预测为根据，不能不尊 重专家的意见。另一方面，肺炎链球菌的威胁已经普遍令家长产生恐惧和焦虑。现时本港的卫生防控政策制定机制单纯将量化的科学风险评估作为政策制定的基础不 足以应付现今公共卫生的问题和危机。现有单纯基于科学数据的机制已不能够有效处理今次家长四出「扑打针」的恐慌情况。而食物及卫生局局长高永文作出「不建 议打针但又提供资助」的矛盾决定正正反映现时政策制定机制的缺陷。高永文局长在回答立法会议员的质询时表示不排除将来再有类似行政决定。若然将来再遇到专 家与公众风险判断差异而一次又一次以行政决定推翻专家科学建议，这样会让人感到专家小组的制度形同虚设，对制定政策机制造成的冲击会很大，令制度失去公信 力，公众对制度失去信心。风险研究指出公众与政府之间的信任是风险管理的基石，若然行政决定这种平衡科学与社会因素的决策方式可能造成更大的损害。

　 　要解决因为专家风险评估和公众感知落差而导致政策制定的难题必须从改善制定政策的机制入手。卫生防控政策和保护措施的对象是市民大众，因此，社会对风险 反应不容忽视。食物及卫生局应该在现有专家工作小组的科学风险评估基础上，将公众风险感知纳入正规卫生防控政策制定机制之内，并且成立小组以集合学者以社 会科学方法有系统地搜集公众风险感知的数据作为决策理据之一，这样令卫生防控政策制定机制更全面，将科学和社会数据一并考虑，政策较容易获得广泛接纳，令 政策推行更加畅。

Sjöberg, L. (1999). Risk perception by the public and by experts: A dilemma in risk management. Research in Human Ecology, 6(2), 1-9.

Slovic, P. (1992). Perception of risk: Reflections on psychometric paradigm. In S. Krimsky, & D. Golding (Eds.), Social theories of risk
(pp. 117-152). Westport, CT: Praeger.