中港新媒体政策法规比较

　　在过去两年，中国大陆的互联网用户以每半年增长一倍的速度发展，至今已达二千二百余万。香港的互联网普及率也在原有的基础上扩大，达到百份之六十以上。对这种初具规模的「网络社会」，中国内地政府与香港特区政府均给予了极大关注，制定出一系列的管理措施。但由于两地在文化、经济及政治等方面的不同，所制定出来的管理措施也迥异。

　　即将加入世贸的内地政府，一方面大力发展这种最新的资讯传播工具，试图与国际接轨，另一方面又惧怕通过互联网传播的大量未经政府「过滤」的海外资讯，扰乱社会秩序，动摇执政党的统治地位。实施「一国两制」的香港特区政府，既要继续保持香港作为亚太商业金融中心地位，加强资讯科技，推动电子贸易，重振香港经济，同时亦受到当地经济传统及利益集团的左右，在政策的制定上畏首畏尾，缺乏前瞻和一致性。

规管新媒体的困难

　　以互联网为主体的新媒体，较之传统媒体，有极大的不同。譬如，参与新媒体使用甚至制作的门褴极低，任何稍有经济能力的人都可参与。迄今为止，全球估计有超过四亿人在不同程度上从事互联网的活动，全球共有二十一亿个独立网页，且每天以七百万个的速度增加。互联网无国界限制，世界任何角落都可成为互联网的一部份，同时互联网很少受电波频率、印刷设备以及发射功率等资源性因素的影响。更为重要的是，互联网上的制作及传播方式非常灵活，一个网站可以在很短时间内更换若干次网址，或者通过若干域名来指向自己，也可通过「替身」(proxy)网址或「镜址」(mirror site)来进行传播活动。

　　由于这些特点，以国家或城市来对新媒体进行规管难度极大，几乎是一件不可能的事。自从新媒体兴起以来，许多国家都试图以法律或行政规则的方式来对之进行规管。出于不同的政治、文化及经济背景，各国规管的动机和侧重点亦不同。

　　政治民主及经济发达的国家的主要动机是使新媒体活动规范化，营造一个较为公平、合理及安全的环境，同时对弱势的群体（如儿童）提供保护。譬如，美国近期通过的一系列法律以及法庭所作出的判决（the No Electronic Theft Act, 1997, the Economic Espionage Act of 1996, the Digital Millennium Copyright Act of 1998, cases against CompuServe, Prodigy, America Online, and MicroSoft）主要集中于网络安全、知识产权、防止垄断以及防止诽谤等方面。此外，美国和德国近年来对网上涉及儿童之淫秽物品的打击和封锁，其主要目的是保护儿童这一弱势群体的利益。

　　政治上保守的国家主要关注的是新媒体对国家安全、政治稳定以及人民思想的影响。譬如新加坡一九九七年颁布的Internet Code of Practice就规定，所有互联网内容及服务提供者都必须注册并获得执照，不得发布任何有碍于公众利益、公共秩序、公共道德、民族和睦以及公共安全的「禁止」内容，包括裸体及淫秽图像，有关同性恋的内容等。

大陆法规：政治控制与经济放松的矛盾

　　作为非开明政体的中国政府，对新媒体规管的主导思想是积极控制。这种主导思想的形成主要受三方面因素的影响。其一是长期对媒体言论控制的传统以及对传媒「宣传」影响力的迷信。其二是行政管理长期所形成的逻辑，即对所有事物，包括新事物，首先实施的就是控制。其三是共产主义意识形态的消亡和末朝统治中常出现的制度化腐败以及因之而产生的统治危机和缺乏自信。

　　然而，吊诡的是，在基于政治考虑而进行控制时，中国大陆政府又不能完全无视经济利益，因为自七十年代末开始的经济改革使中国走上了经济发展的不归路，而经济的发展以及人民生活水平的提高又是对政权巩固和合法性比较有利的保障。这就形成了大陆政府在规管新媒体时严于政治控制但疏于经济管理的做法。

　　自九四年互联网在大陆迅速兴起后，内地政府前后颁布制定了许多有关电讯的政策法规。仅去年一年当中，国务院就正式公布了两个法规，即《中华人民共和国电信条例》和《互联网信息服务管理办法》。此外，还有中国国家保密局的《计算机信息系统国际联网保密管理规定》。此前，大陆政府先后颁布过七项有关电脑信息和电子出版的法律和法规，其中包括三项国务院法规，三项北京市规定，以及一项新闻出版署的规定。

　　如此多的新法律及法规，在世界各国都是比较罕见的。总体看来，这些法规或政策重点在于对内容、使用者、网络安全及制作者进行管理，许多规定在世界上算是比较严的。其中最主要的是对内容方面的控制。例如一九九七年十二月国务院的《计算机网络国际联网管理安全保护管理办法》就规定任何单位和个人不得利用国际联网制作、复制、传阅和传播下列信息：

（一）煽动抗拒、破坏宪法和法律、行政法规实施的；
（二）煽动颠覆国家政权，推翻社会主义制度的；
（三）煽动分裂国家、破坏国家统一的；
（四）煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结的；
（五）捏造或者歪曲事实，散布谣言，扰乱社会秩序；
（六）宣扬封建迷信、淫秽、色情、赌博、暴力、凶杀、恐怖，教唆犯罪的；
（七）公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人的；
（八）损害国家机关信誉的；
（九）其他违反宪法和法律、行政法规的（《计算机网络国际联网管理安全保护管理办法》，1997:1）。

　　而在电子出版者方面，新闻出版署又有比较严格的规定。例如，出版者必须有明确的主管部门、主办单位，注册资本不得低于五百万圆等。（《电子出版物管理暂行规定》1996:1）。

　　《互联网信息服务管理办法》明确规定对互联网向网民提供讯息的服务施行监管，包括将提供互联网信息服务者分有经营性与非经营性两种，其中经营性指向上网用户提供有偿讯息服务，此类业者须得到有关部门审批；非经营性业者指向上网用户提供无偿讯息服务，此类业者不但须将自己提供讯息内容、发布时间和网址或域名记录备案，而且须将用户的上网时间、帐号、电话号码及地址或域名记录备案，以便政府部门依法查询。此外，二零零零年一月中国国家保密局的《计算机信息系统国际联网保密管理规定》还明确规定涉及国家秘密的电脑资讯系统，不能直接或间接地与国际互联网或其他公共资讯网络连接。

　　内地政府在实施监管控制的同时，迫于入世的强大压力和经济的迅速发展，又不得不放宽政策，鼓励和吸引海内外的投资，全面开放电讯市场。前不久出台的《中华人民共和国电信条例》（下称《电讯条例》）就足以证明。《电讯条例》规定在基础电讯业方面，容许外资持有国内电讯公司百份之四十九股权，较早前签署的中美和中欧入世协议更为放宽。中国原计划在入世后两年，才开放予外资公司拥有百份之四十九股权，而新的条例以一步到位的方式提前放宽外资参与。

　　显然，大陆政府试图在短期内制定一整套规管新媒体的法律和法规，以期对其像对传统传媒一样进行有效的管理。由于政治控制是近期主要考量的因素，因此对其他民主国家会首先考虑的许多方面都没有订出相关的法规，比如保护私隐、知识产权以及对言论自由的保障等。

香港法规：既少又缺完整性

　　与中国大陆相比较，香港特区政府在制定规管新媒体的政策法规时，显得消极、滞后以及茫然无措。这种状态是由几方面原因所引起的。其一是港英政府在近百年的统治中所形成的不干预或积极不干预的传统。虽然现任的特区政府有对经济活动积极干预的倾向，但因在地产等经济支柱行业中的积极干预以及由此而拉长的战线，似乎无暇顾及新媒体的规管。其二是对传统媒体以及言论自由长期所实行的「仁慈忽略」的规矩。其三是当地新媒体业者对规管没有积极的要求与欲望。

　　因此，特区政府制定的新媒体法规非常少，且多是对原有法规的修修补补，既缺乏整体考量又缺乏前瞻性。譬如，对互联网上传播淫亵及不雅物品的问题，特区政府只是在原有的《淫亵及不雅物品条例》中规定必须在网上出示「警告」字样。一九九九年立法会建议增加防止网上儿童色情条例，以补充《淫亵及不雅物品条例》中未涉及网上色情构成犯罪，但尚未见到正式法律。

　　香港特区政府新近颁布的法令主要集中在私隐、知识产权及电子商贸等方面。譬如，九六年私隐专员公署颁布的《个人资料隐私条例》对保障互联网私隐作出了规定。九七年六月实施的《版权条例》规定互联网上非授权向公众提供作品也是一种侵权行为。二零零零年一月颁布的《电子交易条例》，就交易过程中发生的问题及相关事宜作出规定，同时亦为邮政署提供电子核证服务及相关事宜作出规定。

　　上述条例显示出特区政府对互联网的规管有所作为，但在具体法规的制定过程中却表现得优柔寡断。例如，香港互联网供应商协会曾自发制定一些规则防止用户将《淫亵及不雅物品条例》中定义为三级的材料摆放在网上或通过互联网传递出去，阻止用户进入到含有不雅物网上，及通知用户的某些行为有可能造成犯罪等。此事说明，特区政府有关条例的不健全与不完备，使得一些非政府网络组织自发地制定出一些规章制度，以便更好地发挥互联网的作用。

　　显然，特区政府疏于在保护网络安全、保障弱势群体利益、反垄断、防止网上犯罪与偷盗等方面的法规的制定。更重要的是，特区政府似乎只乐于分享大陆经济发展的成果，但无视香港与内地实际上已经形成了一个经济共同体这一现实，在制定新媒体法规时，绝少考虑与大陆的衔接与互动问题。

　　入世后的中国大陆市场发展潜力巨大，中港两地的经济交流与合作会进一步加强。中国大陆全面开放通讯市场势在必行，香港将试图转为以新科技为主导的自由港和服务中心。因此，中港两地政府制定的有关新媒体的政策直接会影响两地间的经济互动，这尤其表现在协调中港之间电子贸易法规方面。

注：香港城市大学英文与传播学系的电讯政策研究小组设立下列网址：http://newmedia.city.edu.hk/cyberlaw/，收录了大中华区及美国的新媒体法规。