中国互联网视听节目服务持证机构研究

　　摘要：从2003年起，中国对从事互联网视频业务的服务商实行许可管理，要求服务商申请视听节目许可证。2008年中国实施《互联网视听节目服务管理规定》，要求从事互联网视听节目服务的主体限制为国有独资或国有控股单位，但之前已经取得许可证的民营控股单位经申请可继续使用已经取得的许可证。本文以2014年3月国家新闻出版广电总局网站公布的613家互联网视听节目服务持证机构为研究对象，分析当前中国视听节目许可证的去向，持证机构是否提供相应的视听节目服务？广电总局对从事视听节目服务机构的监管效果如何？研究发现，持证机构以国有独资或国有控股单位为主体；各级广电系统单位在获得许可证方面具有优势；但在网络视频市场占有率方面，非国有资本网站占有压倒性优势；主管部门对持证机构存在监管不力情况。

　　中国网络视频市场近年发展迅速，据艾瑞公司统计， 2013年，中国在线视频市场规模达到128.1亿元，同比增长41.9%。中国在线视频广告市场规模达96.2亿元，接近百亿元，同比增长46.8%。¹

　　然而，2014年4月24日，全国“扫黄打非”办公室通报查处新浪网传播淫秽色情资讯一案，北京市文化市场行政执法总队对新浪公司拟吊销其《互联网出版许可证》和《资讯网络传播视听节目许可证》，依法停止其从事互联网出版和网络传播视听节目的业务，并处以较大数额罚款，涉嫌构成犯罪的部分人员已经移送公安机关立案调查。消息发出后，新浪股价大跌，新浪两次向公众公开道歉。

　　事件涉及中国对互联网公司的许可管理制度，本文研究其中的《资讯网络传播视听节目许可证》。

一、信息网络传播视听节目许可证的由来

　　为加强对网络视听类节目的管理，2003年2月国家广播电影电视总局²颁布第15号令 《互联网等资讯网络传播视听节目管理办法》³并于当年2月10日起施行。《办法》规定，广电总局对视听节目的网络传播业务实行许可管理，通过资讯网络向公众传播视听节目必须持有《网上传播视听节目许可证》。（以下简称《许可证》）未按规定取得许可证，任何单位和个人不得从事互联网视听节目服务，并制定了准入门槛。

　　2004年7月，广电总局颁布39号令《互联网等资讯网络传播视听节目管理办法》⁴并于当年10月11日施行，2003年的15号令废止。39号令在15号令的基础上，对准入门槛有所限制：依法享有互联网新闻发布资格的网站可以申请开办资讯网络传播新闻类视听节目业务，但外商独资、中外合资、中外合作机构，不得从事资讯网络传播视听节目业务。许可证有效期为2年，许可证名称变更为《信息网络传播视听节目许可证》。2004年39号令没有限制国内民营网站申请许可证的条件，在此期间，多家民营公司申请到了许可证，例如优酷网和土豆网。

　　2008年1月31日，广电总局、信息产业部通过的《互联网视听节目服务管理规定》（以下简称《规定》）正式施行，2004年的39号令废止。《规定》扩大了互联网视听节目服务的范围，包括制作、编辑、集成并通过互联网向公众提供视音频节目，以及为他人提供上载传播视听节目服务的活动。根据广电总局2010年《互联网视听节目服务业务分类目录（试行）》通告，互联网视听节目服务分为四类：第一类是广播电台、电视台形态的互联网视听节目服务，例如央视网；第二类是转载第一类节目及提供自办节目服务，例如新浪网；第三类是节目聚合集成类服务，例如优酷土豆；第四类是节目转播类服务，例如电台电视台开设的只转播自己节目的服务。《规定》第八条对申请从事互联网视听节目服务设置了严格的准入门槛：必须是国有独资或国有控股单位。

　　2008年12月19日，广电总局网站公布首批互联网视听节目服务持证机构名单，共计332家⁵。其中有部分持证机构是2008年《规定》出台之前就已取得许可证的非国有独资或非国有控股单位，例如：北京新浪互联资讯服务有限公司(www.sina.com.cn)、北京搜房科技发展有限公司（www.soufun.com）、北京雷霆万钧网络科技有限公司(www.tom.com)等，这批公司的许可证得到确认。有报道指，2008年《规定》设立的准入门槛，只限制后来申请者，对此前已经取得许可证的单位没有限制，这些单位在许可证到期后可以重新申请。

　　2014年3月5日，国家新闻出版广电总局网站公布互联网视听节目服务持证机构名单，共613家⁶，在不到5年时间，持证机构增加了281家，增加了46%。

二、信息网络传播视听节目许可证调查

　　本文以613家持证机构为研究对象，对每间机构所登记的功能变数名称进行逐一查看，对持证机构背景进行调查，分类进行统计分析。本文试图回答以下几个问题：目前613家持证机构都是哪些机构？地域分布如何？是否都是国有独资或国有控股单位？所登记的网站是否都提供正常的视听服务？目前存在哪些问题？

　　大部分持证机构在其网站上都有自我介绍，本文对这些持证机构的背景进行研究分类，例如，国家部委、省一级事业单位下属的持证机构、以及电台、电视台、报业集团、出版集团等持证机构，本文推测其为国有控股；一些无法直接看出有国有资本背景的，本文推测为非国有资本控股。

1、持证机构都是哪些单位？

　　613家持证机构中，有189家属于官方电台、电视台、有线电视或其下属公司，101家属于报社、报业集团、出版集团或其下属公司，2家属于官方通讯社，共计292家，占到持证机构总数的47.6%，即是说，近半持证机构为官方背景的传统媒体。

　　613家持证机构中，有96家为各类政府机构及政府机构直接管理的国有控股公司，各类事业单位及事业单位下属公司，各类官方背景协会及其下属公司，占总数的15.7%。以上两大类机构，可以推测为属于国有独资或国有控股，两类相加有63.3%。在613家持证机构中，各类无法判定股权结构的互联网科技公司、影视公司、广告公司、通讯公司、文化传播公司、谘询公司等，总计223家，约占持证机构总数的36.4%。

2、持证机构的地域分布如何？

　　613家持证机构中，北京为191家，占总数的32%，这与北京是中国的政治、文化、教育、科技中心的地位相吻合。其次为广东，72家，占总数的11.7%，接下来超过20家的依次为浙江42家，上海32家，江苏27家，四川25家，福建22家。

3、持证机构所登记的网站是否都提供正常的视听服务？

　　调查发现，在613家持证机构中，32家仅一个功能变数名称单位的网址链接打不开，5家有多个功能变数名称的单位元有部分网址链接打不开，有1家因未备案被关闭，1家网站维护中，1家登记的网址无效，1家网站在重建，1家链接到赌博网站，2家功能变数名称正被出售。无法正常运作的网站占7.2%。⁷

三、关于613家持证机构的研究分析

1、持证机构以国有独资或国有控股单位为主体。

　　在《规定》出台前，首批获牌名单中的民营视频网站，是在2007年之前就已经申领许可证的，而且都是点播类视频网站，并没有视频上传分享类网站。2008年《规定》出台时，这批许可证持证机构虽然得到确认，但仍有人担心，“国有独资或国有控股单位”是获得许可证的硬标尺，为了获得国有控股身份，多数视频网站将会采取租赁或者合作的方式寻找“国有壳资源”，视频网站面临洗牌。但这种担心并没有出现，从2014年广电总局公布的许可证持证机构名单中可以看到，在2008年之前获得许可证的新浪、腾讯、优酷土豆等，许可证得到延续。

2、各级广电系统单位在获得许可证方面具有优势。

　　在613家持证机构中，广电系统的机构共占189家，占持证机构总数的30.8%。包括中央电视台和各级地方电视台、广播电台，有线电视网络，以及各级广电系统的下属公司等。《规定》第三条确认了广播电影电视主管部门对互联网视听节目服务行业的监管地位，负责对互联网视听节目服务实施监督管理，统筹互联网视听节目服务的产业发展、行业管理、内容建设和安全监管。虽然《规定》中并没有对申请主体的行业进行限制，但是广电系统单位是广电总局的直属单位，在获得许可证方面具有优势，占持证机构的大约三分之一。

3、一个许可证拥有多个功能变数名称的情况。

　　《规定》第十一条要求：电信主管部门应根据广播电影电视主管部门许可，严格互联网视听节目服务单位的功能变数名称和IP地址管理。调查发现，在613家机构中，有38家单位的许可证下登记有多个功能变数名称，占6.2%。除互动在线、优米视频、阿里巴巴等7家单位外，这些网站的拥有者多为广电系统单位，或是具有政府背景的单位。登记在许可证下的功能变数名称，有的打不开，例如，中央人民广播电台拥有5个功能变数名称，但其中有三个网址的链接打不开。同一单位不同功能变数名称可能指向同一网站，内容也相同，如贵州金黔在线报业数字传媒有限责任公司有两个功能变数名称，指向同一个网站。也有同一单位的两个功能变数名称相互独立，是完全不同的内容，如中央人民广播电台。

4、监管不力，违规网站仍持有许可证

　　《规定》第十三条要求，持证单位应在取得许可证90日内提供互联网视听节目服务。未按期提供服务的，其许可证由原发证机关予以注销。连续停止业务超过60日的，由原发证机关按终止业务处理，其许可证由原发证机关予以注销。调查发现，一些网站已经停止内容更新，大量持有许可证的网站，并没有提供实质性的内容。其中绝大部分网站获得许可证的时间已经超过90日，但许可证没有被发证机关予以注销。云南省电子政务网络管理中心取得了许可证，但没有登记功能变数名称。根据广电总局网站上公布的信息显示，2013年3月13日云南省电子政务网络管理中心就已经取得了许可证，在一年的时间里，该单位取得了许可证却没有提供互联网视听节目服务。根据规定，它所取得的许可证应该被发证机关予以注销。

　　目前对互联网视听节目的监管仍然集中于内容，新浪因传播淫秽色情资讯拟被停两证的事件说明当前传播的资讯内容是我国互联网领域监管的重点。根据广电总局网站上公布的资讯，2008年，广电总局对部分网站开展视听节目服务的情况进行了三次抽查，一是对已经取得许可证的网站，二是未经许可擅自从事互联网视听节目服务的网站。对违规网站，各地广播电视管理部门依照《规定》给予了警告、责令停止视听节目服务等行政处罚。在公布的处罚名单中，被处罚的基本都是未经许可从事互联网视听节目服务的网站，而对已经取得许可证，但未按规定提供视听节目服务的，没有给予处罚。

四、关于视听节目许可证问题的讨论

1、关于互联网视听节目许可设定中的部门利益

　　在中国现有的互联网法律规范体系中，部门规章承担管理角色的主体，其次是行政法规。在中国，承担起草部门规章的往往就是行政许可实施机关，例如国家新闻出版广电总局公布的2014年行政审批事项清单⁸共53项，视听节目许可证审批只是其中一项，这些行政审批事项的设立机关和实施机关为同一单位。设定的行政许可越多，管理部门利用许可寻租的机会也就越多。在利益驱动下，各部门为争夺行政管理权而重复设定行政许可，行政许可设定的部门化倾向也更加普遍。“从立法的公正原则，行政许可的设定权与实施权应当适当分离，防止行政机关从自身利益出发通过设定行政许可设租。”⁹调查发现，持证的广电系统机构占持证机构总数的30.8%，广电总局明显把许可证颁发给了其下属单位。

　　根据2008年《规定》要求，《资讯网络传播视听节目许可证》由广电总局按照业务类别、接受终端、传输网络三大类“分类核发”，业务类别分为播放自办节目、转播节目和提供节目集成运营服务等。申请从事广播电台、电视台形态服务、时政类视听新闻服务的，应当持有广播电视播出机构许可证或互联网新闻信息服务许可证。申请从事主持、访谈、报道类视听服务的，应当持有广播电视节目制作经营许可证和互联网新闻信息服务许可证。申请从事自办网络剧（片）类服务的，应当持有广播电视节目制作经营许可证。这种叠床架屋式的许可管理，导致从事视听节目服务的主体需取得多个许可证才可从事相应服务。多项许可条件的限制与行政法要求的高效便民、合理行政的基本原则相违背。

2、传统媒体管理思维下的互联网管理

　　互联网使资讯传播的方式、速度等发生了巨大的变化，各种新媒体的出现颠覆了传统的资讯传播方式，互联网影响舆论的能力不断增强。2014年2月，中国成立中央网络安全和资讯化领导小组，国家主席习近平担任组长，突显中国政府对管理互联网的高度重视。2014年4月，中共中央政治局委员刘奇葆在《人民日报》上发表讲话，称从意识形态领域看，互联网已经成为舆论斗争的主战场，直接关系中国意识形态安全和政权安全。推动传统媒体和新兴媒体融合发展，是党中央着眼巩固宣传思想文化阵地、壮大主流思想舆论作出的重大战略部署。¹⁰在这种背景之下，中国传统上对媒体的管理办法，也相应延伸到互联网领域，其中最常见的做法就是通过设立各种许可，对互联网进行一定的约束，视听许可证只是其中一项措施。

　　中国针对互联网领域的管理制定了一系列的的法律规范。“这些法律规定实际上还是把互联网等同于传统媒体，就像对待传统媒体一样来对待互联网；在某些方面，对网络资讯传播的监管和限制，还超过了对于传统媒体的监管和限制的力度。”¹¹调查发现，目前对互联网视听节目的监管仍然集中于内容。2009年，广电总局开展清理互联网低俗视听节目活动¹²，广电总局组织地方广电部门并会同电信管理部门，对监测到的未持有许可证的131家网站予以关停处理，对9家予以行政处罚。腾讯网删除低俗视频12841条，土豆网删除低俗节目3214个， PPLive删除低俗节目440个，PPStream删除低俗节目85个，激动网删除低俗视频内容和论坛发帖近万条；六间房网删除低俗视频2300多个，违规评论2500多条；风行在线网关闭了“论坛区”、“贴图区”等板块。2014年3月，广电总局公布《进一步加强网络视听节目管理的通知》，要求强化网络剧、微电影等网络视听节目内容审核，对未取得《电影片公映许可证》、《电视剧发行许可证》的电影和电视剧，不得在网上播出。​

3、《规定》实施过程中的一些问题

　　《规定》中关于申请主体、吊销许可等许多规定，在实际操作中并没有一一得到有效执行，而且由于互联网的特点，很多未申请视听许可证的网站，也在提供视听服务。只要内容无伤大雅，行政管理部门睁一只眼闭一只眼，并没有一刀切地执行《规定》。

　　由于2008年《规定》对申请单位做出了须为国有独资或国有控股单位的资格限定，使许多有能力从事互联网视听节目服务的民营企业徘徊在门外。若要获得许可证，民营企业必须寻求与国有资本合作，才有可能获得许可证。在这种情况之下，视听节目许可证俨然成为一种稀缺资源。研究中发现持有许可证的单位中不仅有互联网公司，还有电信公司、银行、政府网站等，许多持证单位并没有提供相关视听节目服务。不论其是否打算从事互联网视听节目服务，“有远见”的单位会凭借自身拥有的天然优势先取得许可证，调查发现，个别持有许可证的单位，其功能变数名称已经转让，还有的功能变数名称正在被出售。

　　然而，从另一方面，虽然国有资本所获得的许可证在六成以上，但在互联网视频市场却不占上风，根据艾瑞集团旗下网站iwebchoice.com网络对2014年4月在线视频日均覆盖数UV统计排名，中国最受欢迎的视频网站前九名依次为搜狐视频、优酷、新浪视频、凤凰宽频、爱奇艺、爆米花网、百度视频、第一视频网、中国网络电视台¹³，这9家网站只有最后一家中国网络电视台是国有控股，排在它前边的8家的都是民营网站。

　　中国通过控制许可证的方式管理网络视频业务，通过设立准入门槛扶持国家队，但也没有一刀切，对非国有资本仍保留一定的生存空间。目前阶段，在网络视频领域，非国有资本网站占有优势，未来如何？还有待观察。

¹ http://video.iresearch.cn/sharing/20140108/224597.shtml 访问时间：2014年05月05日

² 国家广播电影电视总局2013年3月1日与国家新闻出版总署合并，合并后的机构名称为国家新闻出版广电总局。本文统一简称“广电总局”。

³ http://www.gov.cn/gongbao/content/2003/content_62515.htm 访问时间：2014年05月05日

⁴ http://www.gov.cn/gongbao/content/2005/content_64200.htm 访问时间：2014年05月05日

⁵ http://www.sarft.gov.cn/articles/2008/12/19/20080618094603550698.html 访问时间：2014年05月05日

⁶ http://www.sarft.gov.cn/articles/2014/03/07/20140306172144770721.html 访问时间：2014年05月05日

⁷ 访问时间：2014年4月25-4月30日

⁸ http://www.gapp.gov.cn/govservice/107/194206.shtml 中国政府网，存取时间：2014年5月30日

⁹ 张兴祥：《制度创新：<行政许可法>的立法要义》，《法学》2003年第10期

¹⁰ 《刘奇葆：加快推动传统媒体和新兴媒体的融合发展》，人民日报 http://theory.people.com.cn/n/2014/0423/c40531-24930488.html

¹¹ 胡泳：《中国政府对互联网的控制》，台湾《新闻学研究》2010年4月

¹² http://news.xinhuanet.com/newmedia/2009-02/01/content_10746344.htm，新华网存取时间：2014年5月30日

¹³ http://www.iwebchoice.com/html/class_69.shtml 访问时间：2014年05月05日