网络时代的公共治理

　　何谓公共治理？

　　根据世界银行政策研究文件，公共治理定义为「 通过该机构  (政府)  在一个国家行使的传统和制度。 」¹公共，意思是大众的，社会的，非个人的。但凡大众服务，包括：教育、医疗、社会福利、住屋、道路交通、安全、清洁、环境食物卫生等，非由个人承担，而需要由 政府统筹管理，提供市民大众的服务，都属于公共治理范围。而政府应竭力于治理过程当中，要有效，高质素，负责任，符合法律，免于暴力，防止贪污舞弊²。

政府、市民、媒体的角色

　　「政府」：提供服务的是政府，包括：政府公务员直接处理也好，外判承包商也好，都是政府负责，承担。接受服务的是广大市民。政府不能以自己是官员的身份，强迫市民接受不当的服务，服务水平必须为社会大众所接受。提供服务质素要与时并进，不断提升，不断改善。政府要有机制，要常常检讨，循环改善，力求尽善尽美。

　　「市民」：市民大众不能无理要求，只顾自己需要，而妄顾社会大众公益。但市民大众接受服务的同时，亦可适时向政府反映个人所需，让政府寻求更佳方法，平衡大众所需，不断改善服务水平。

　　「传统媒体」：传统媒体里，报纸、杂志、电台、电视台，担当起监察政府，为市民发声的角色。要升斗市民为不平而鸣，不容易。手停、口停，为生活，那来时间去投诉，去表达？低下阶层的不满，声少力弱，根本不能引起大众的关注。传统媒体有读者群，内容为社会大众所关注，在社会上有影响力。透过媒体的报道，引起市民大众的关注，对政府造成压力，迫政府作出让步，改善施政。

网络及网络的特点

　　二十世纪末，网络出现，影响了全球，颠覆了传统。网络传播即时、快捷、接触面广。任何资讯，一经上传上网，即时传遍地球上每一个角落。任何人士，于任何时候，任何地方，只要能接驳互联网，即可接收网络上的资讯。不需像等待早晨出版的印刷报章，也不须守候在电视机旁观看傍晚或晚间新闻。

　　「多媒体」：网络科技，突破了传统媒体的限制，比起印刷新闻报章，能展示更多种文字、相片以外的媒体，如声音、动画、影片，等。时事资讯或新闻故事内容展示，更有现场感，更富动感，令读者更觉震撼。

　　「互动」：电台、电视透过大气电波广播节目，只有发放，不作接收。网络科技则预设发放讯息与接收意见同步，将资讯发布者与读者紧紧连起来，互动起来。令写与读相方，更形紧密。「网络社群」：网络兴起，智能电话的出现，人手一机，随时、随地、均可上网。这些方便，易用等特征，很快凝聚了志趣相投人士，不同兴趣群组相继成立，互相发布资讯，交流意见。遇有特定议题，除了网上互动，更有外出面谈相议，甚至发动群众，抗议抗争。

网络的力量

　　「手机渗透率令网民数目大升」：网络的出现，已经有一段时间，但由于上网需要使用电脑，及连线上网，这两方面的要求，都阻碍了网络的使用及发展。可是，自从智能电话的出现，大大简化了上网及使用网络的技术要求，人手一机，任何地方，任何时刻，皆可上网。

　　「自媒体及海量内容皆因网络」：网络使用普及，很快就由早期只有单向传播方式的网络1.0 时代，过渡到网络2.0时代。网络平台的设计，都加入了会员制度，使用者登记成为会员，自行制作内容，透过网络平台，发行到全球每个角落，有网络连结的每一处地方。内容由个人负责，制作、发放、都不需媒体公司机构支持，也不需偌大财力资本支撑。个人可以与读者对话互动，志同道合者可以组成群组，增强影响力。在这情况下，个人很容易就可利用网络发表意见，网络则补充了传统媒体，未能照顾大量群众之不尽善之处。

公共治理指标

　　根据台湾建立的公共治理指标³，可分为七方面，包括：法治化程度、政府效能、政府回应力、透明化程度、防治贪腐、课责程度，及公共参与程度等。其中三项，又特别与市民大众参与有关，可尽量利用网络，提高公共治理成效，包括：政府回应力、透明化程度，及公共参与程度。

　　「政府回应力」，强调「政府政策施行对于人民需求的满足程度。」意思是，政府需检视政府各项政策于施行过程中，是否能呼应人民之需求；政府的施政是否能接受、转化并调和人民之不同需求。在网络2.0的年代下，不同网络都有个让用户制作内容 (User-generated content) 的共通点。在这方面，网络的使用，提供了一个偌大的平台，非常方便、快捷、不费分文就可让每一个市民发表其个人意见，大大补充了政府各咨询委员会代表成员之不足；方便政府在制定政策前及施行政策过程中，均可适时了解人民的需求，以便调和政策，满足人民所需。这个收集人民意见的过程，绝对不容易；收集意见后，尽量了解人民不同需要，而调和政策，以争取一个能呼应人民需求的方案，更不容易。但这正是政府官员的职责。香港有七百多万市民，而政府编制人员有十八万之数，正正就是每天做着这些协调工作。这就是治理的本义，这「政府回应力」正就是量度公共治理的重要指标。相反，制定政策前期没有认真做好回应人民需求，草草制定政策并施行，必定会遇到人民的强烈反响，严重影响政策的落实，到时再回头收集人民意见，更费时失事。若政府执意推行，更会做成与人民决裂局面，严重影响政府政治威信，连带影响政府其他政策不能顺利推展，造成人民凡事必反政府的乱象。

　　「透明化」指公民可以简单地、正确地，不费分文便可获得关于政府施政内容、绩效表现等资讯的程度。这指标特别留意政府施政、选举、政府财政等方面，以期达到「资讯透明化」、「政治透明化」、「财政透明化」等三方面。在这方面，显然见到全球各国政府努力，大量投入资源，建立电子政府，开设政府门户网站，「由政府或政府的工作部门开设、创办或组建，并主要以展示政府及其工作部门形象、发布政务资讯、受理相关事务和提供公共服务的网站」⁴。让人民轻易便可取得政府施政等的资讯。以中国为例，中华人民共和国中央人民政府网站 (www.gov.cn) 于2006年1月1 日正式开通，各级政府，包括：国务院、省级政府、地方政府、县级政府等，随即开通政府网站；截至2007年，省级政府网站拥有率达到100%；据中国互联网络信息中心 (CNNIC) 统计报告，截至2008年12月31日，gov.cn 域名已经达到45,555个。政府网站内容一般都包含：当地概况、政务资讯、事务资讯、新闻资讯、生活资讯、相关链接，及互动专区，等等。由于网络使用逐渐普及，人民均可以电脑及智能手机进入政府网络，获取政府施政、政治、财政等等资讯，大大增加了政府资讯的透明；也因为网络，大大降低了政府发放与人民获得资讯的成本。不过，在推行这浩大工程当中，发现有些政府网站域名不够规范、网站资讯更新速度及频率不足、在线办事建设相对落后、办事功能未能完全实现、网站在线互动不足，等等，还有可提升的空间。

　　「公共参与」指标检视民众参与政治和社会事务的程度，包括：政党系统、利益团体在施政中的角色，人民言论自由与新闻、媒体自由的健全程度。传统媒体以单向广播为主，即便报章有读者来函、电台电视收集听众观众来电等，也由于报章篇幅、电台电视有限时间，而难以引入大量群众的参与。网络技术却大大改变了这一单向关系，每位用户不单可浏览内容，还可表示赞成或反对，为议题评分，发表个人意见，让每一位市民都可参与其中而毋须预先得到任何批核。只要发表内容遵守基本礼仪，尊重别人便可。

　　研究认为，网络可促成人民参与，导至更广泛、更深入、更高层次的讨论，以解决市民政治冷感，不投入的困境⁵。政府官员虽以专业精神，全职工作；但有时仍难免遇到施政困局。相反，市民大众切身其中，对日常事务熟悉，可主动参与提供意见及解难办法，促进行政管理创新。除了日常行政措施，政府治理还包括照顾人民的人身安全，保障市民生命与财物，于风暴、地震、海啸等天灾、重大意外或交通事故中，拯救市民生命及善后。网络媒体的多功能性和可用性更被发现可用于大型灾害管理上。例如，海地大地震悲剧成为美国政府机构第一次大规模使用社交媒体，作为知识共享和协调工具，协助善后处理的催化剂。美国及国际援助机构利用了网络及社交媒体，于危急的灾难环境中，提供了更完整的知识资源共享，更有效及更快地作出救援决策。⁶

总结

　　治理一词为一多元概念，可有不同涵义。但整体而言，「古典政府中阶层式管理与规范的治理形态已不合时宜，国家不再是唯一独裁或决策者。由于日益复杂和多样的政治社会系统，协商、企业、网络和市场力量等利益相关单位多半都能参与决策过程。」⁷

　　要接受这一理念，殊不容易。由于世界各地不同政府，或同一政府内部的不同官员，仍保留旧有官场文化，对政府治理的理念，政府管理的哲学，社会资源的运用等，仍存有分歧，网络独有的海量内容、包含每一位用者的全民参与互动、及大大小小的网络社群的形成，或有助这些方面的进一步探讨与融合。

(注：本文为第三届两岸四地大学生之「资讯与网络时代的公共治理」论坛文稿)