香港广播政策与规管

香港的广播政策与规管，预计于今明两年会有颇大转变。去年十二月，港府就数码地面广播，展开第二轮公众谘询，到今年三月结束；十月发表的《数码二十一》最新一份谘询文件则透露，港府将研究合并电讯管理局和广播事务管理局，成立单一的规管机构。这两项举措拉开了下一轮广播规管改革的序幕。为此，本文回顾香港近年于这个范畴的缺失，并提出未来改革应抱有的准则和理念。


政治因素磋跎改革

不少研究指出，世界各地政府都规管广播业，表面上是为了更好地分配和使用有限的大气电波资源，其实是担心电台、电视影响力大和渗透力强，所以透过发牌严加规管，不让广播业被反政府或外国势力利用。这个说法尤其适用于殖民地时代的香港，广播业长期由少数业者垄断经营，受到港府有限度发牌的保护和高度规管。

八十年代中，港府就广播业作了一次大规模检讨，虽然专责委员会说不上独立或前卫，但在非殖民地化的大环境下，亦就香港广播业作了颇坦率的批评，并提出多项改革建议，包括：（一）配合科技发展，引进有线电视；（二）将「香港电台」（港台）提升为独立的公营广播机构；（三）针对「无线电视」独大的不健康现象，采取相应措施；（四）改革规管制度，成立广管局；（五）制订《广播条例》，统一规管电台、电视。虽然委员会的一些建议陆续得到落实，但有关港台地位及《广播条例》的建议，或因政治含意，或因触及根本规管模式，再加上九十年初的中英两国就过渡安排的争议升温，都在香港主权移交前被搁置。


商业利益先行未见成效

特区政府成立后，拖延已久的改革再次起动，九八年检讨了电视政策，并因应科技汇流、开放市场等世界大潮流，决定开放电视市场予其他经营者，又于二千年制订《广播条例》，以及就数码地面广播作第一轮谘询。这轮改革明显以商业利益先行，强调要配合科技发展，放宽规管，推动香港成为亚太地区广播业的中心，旨在促进投资、提高就业机会，观众随之亦能享受到更多元化的节目。但这个如意算盘未能打响，改革成效并未彰显。当政府决定开放电视市场，香港尚未从亚洲金融风暴复原，科网热潮爆破接踵而来，之后又遇上电讯业的大幅滑落，二千年发出的几个新收费电视牌照，经营者不是退出，就是缩小规模或延迟启播。至于引进地面数码电视的方案，则遭到「无线」和「亚视」联手强烈反对。


刻意回避多个重要议题

港府于九七前，出于政治的考虑，未能对广播政策作出大幅改革，错失了黄金投资时机，而回归后的改革方案亦回避了多个重要议题，包括：（一）港台地位；（二）改革广管局；（三）如何改革内容规管，配合科技发展，避免妨碍新闻自由和扼杀创作？（四）在放宽规管、改为依赖竞争法条文的同时，如何设立有效的机制，确保公平竞争和避免垄断、提供多元化和高质素节目？（五）鉴于广播资源和渠道日增，政府会否改变政策，不再只容许政府和少数财团行使广播权利，让一般民众都享有这项权利，例如鼓励设立公共频道，这涉及改革发牌制度。总体而言，这些议题是相连的，都系于同一个关节上：政府是否愿意放开广播权利？是否愿意下放规管权力？现有的广播机构作为既得利益者，对这些改动有多大的抗拒？这一切又归结到同一个关键：港府部署改革时，到底依凭什么准则和理念？

争议不断浮现

过去一年，香港发生多宗涉及广播规管的争议，或多或少关系到一直回避的重要议题。最触目的，要算广管局就商台节目《风波里的茶杯》发出警告，认为受访官员被剥夺回应权，受到不公平对待，这引起很大的反响，不但商台不同意这项裁决，广管局亦收到一万二千多份公众意见，当中八千多份反对裁决。这宗争议与港台节目《头条新闻》于二零零一年底被广管局劝喻相类似。当时《头条新闻》借用塔利班政权，讽刺施政报告，但广管局认为，即使以讽刺、滑稽或幽默手法表达，仍然需要持平。港台对裁决表示失望，不同意将《头条新闻》归类为时事节目，指广管局不应简单看待「公正持平」，又希望广管局为讽刺节目专门订定准则，以免扼杀节目多元化发展和创作空间。

另外，去年香港宽频推出网上收费电视，根据《广播条例》毋须领牌，且不受广管局规管，引起其他已领牌的收费电视经营者不满，亦令人联想到九十年代中当有线电视享有专营权时，港府又批准香港电讯经营自选影像业务，因而引起的一连串纠纷。

去年另一宗争议是前广管局主席梁乃鹏卸任仅半年，就加盟无线电视担任副行政主席，引起会否出现利益冲突的疑虑。

这几宗争议，都是相关的：（一）在这个多媒体、多元化内容和表达形式的年代，香港的广播业应如何规管，发牌制度应否修订？节目内容规管应否放宽？如何放宽？

（二）多年以来，广管局所有成员由政府挑选，而且都是兼任的，每月平均只开一次会，而大部份会议都是闭门的，日常工作交由影视处办理。广管局的组成和运作，根本不符合现今国际上对规管机构的要求，即需具有独立、专业、具透明度，以及向公众问责的特质。广管局负责规管已领牌电台、电视台的节目内容，但现时的节目守则一方面管得很细，但另方面条文又颇空泛，再加上广管局欠缺独立性，一些富争议的裁决很容易会触动制作人员和社会人士的神经，令人猜度当局是否企图收紧广播自由、迫使广播机构作自我审查。

（三）广管局成员的更替由政府控制，又未拥有足够专才处理竞争法条文，而公众参与的渠道亦相当少，在在都难令人相信港府于开放电视市场的同时，是致力提供合适环境，让新旧业者有公平竞争的机会。

　

维护及推展广播自由与权利

广播政策与现行政制是息息相关，不可能大幅超前，这也说明回归后的广播政策改革为何会以商业利益为重，回避了多个公众监督和参与的议题。不过，创作自由、广播自由、新闻自由，向来都是香港赖以成功的基石，港府在制定广播政策时总不能忽略，亦不能将发展广播只当作一种商机看待。同时，随着卫星和互联网广播越来越普及，以及数码广播时代的来临，当局亦无法死守过往广播政策的准则，只容许政府和少数财团行使广播权利，并对节目内容严加控制。

相信于不久的将来，一般民众都能透过越来越多的渠道，包括互联网、流动电话、数码广播，行使他们的广播权利，而当局的对策不应再是迟迟不肯推出公共频道，而是要研究怎样加强广播者的自律意识和机制，并教育受众加强监察节目质素。总体而言，下一轮广播政策改革的准则和理念，应包括维护广播自由、推展广播权利，当局不可一再回避，但市民亦要有足够的心理准备，这个理想和目标很难达到，需要不断争取。