新闻材料的法律保障

2004-08-15

  廉署上月大举搜查多间报社,总数达香港主流日报的一半。这不单是香港历来最大规模的搜查新闻机构行动,于现今世界各地亦属罕见。行动中,廉署并搜查了个别记者的住所。《星岛日报》及旗下一名记者入禀高等法院,质疑今次行动的理据,并要求撤销手令及发还被检取的物品。届临本刊截稿,传来《星岛日 报》胜诉的消息。新闻界对判决表示欢迎,认为主审法官夏正民维护了新闻自由;但廉署不服,认为判决对执法有深远影响,并随即向上诉庭提出上诉,寻求较权威的指引。换言之,廉署今次搜查行动引发的争论仍未完结。本文写成于高等法院下达判决之前,主要论述保护新闻材料的法律规定、立法原意、法院过往的判决;至于今次高等法院判决的要点,则见于文章未段。




廉署大举搜查多间报社,是本港
历年最大规模搜查新闻机构行动。

检取新闻材料的权力

   执法人员搜查及检取新闻材料,要依循较严格的法律程序,有关规定见于《释义及通则条例》(以下简称《条例》) 第十二部份,即第八十一至九十条,以及附表七。现时,多条法例都赋予执法人员权力向法庭申请手令,或无需手令入屋搜查和检取物品;至于这些手令,通常由较低级别的执法人员单方面提出申请 (ex parte application),经裁判官签发便可,而被搜查的一方对申请并不知情,更无法在这个阶段提出反对。不过,根据《条例》第八十三条,这些惯常权力并不适用于搜查和检取新闻材料,但《有组织及严重罪行条例》及《贩毒(追讨得益)条例》所赋予的权力不受此限。

  如执法人员要查阅新闻材料,须根据《条例》第八十四条向法庭申请「交出令」(production order) ,条件比申请一般手令严格。第一,「交出令」要由地方法院或高等法院原讼法庭法官签发。其次,要成功取得「交出令」,执法人员须向法官证明:(一)有合理理由相信有人已触犯可逮捕的罪行,而有关新闻材料相当可能对调查该罪行有重大价值,或相当可能成为检控证据;(二)不能用其他方法获取有关材料;(三)在考虑「交出令」带来的好处以及当事人管有材料的情况之后,有合理理由相信「交出令」的签发是符合公众利益的。最后,管有新闻材料的一方须被知会有关申请, 并可向法庭提出反对 (inter partes application) 。一旦法庭签发「交出令」,管有人就须按时限向执法人员交出有关材料,这包括电脑储存的资料。至于「新闻材料」(journalistic material),是指为新闻传播的目的而取得或制备的任何材料,亦即是记者和编辑手上任何与工作有关的东西,不论是笔记簿、通讯录,或是独家新闻的原材料。

  至于执法人员要入屋搜查并检取新闻材料 (entry, search and seizure),要根据《条例》第八十五条申请。除要符合「交出令」的申请条件外,更须先经纪律部队首长级人员作内部批核。以警方为例,即总警司或以上,及向法官证明以下任何一项----无法与有关人士取得联络并入屋及索取有关材料、使用「交出令」会极其不利调查、管有材料的人士未遵守「交出令」。执法人员申请这种手令时,管有材料的一方并不知情,无法向法庭提出反对。不过,当执法人员行使手令入屋,搜获的材料须马上封存,如管有人在三日内不向法庭提出反对,才可解封查阅。如果执法人员在申请手令时,表示要立刻查阅有关材料,否则会严重影响调查,并得到法官认同,则毋需封存材料。至于可搜查的地方,包括任何建筑物,以至车船,即不限于新闻机构,亦包括记者住所和私人车辆。


有关规定的立法原意

   《条例》的有关规定,是参照英国一九八四年Police and Criminal Evidence Act制定的,并于一九九五年由立法局通过,当时有两个明确目的,其一是避免警方搜查两间电视台的事件重演。八九年十月,警方根据一般程序,取得裁判官签发的手令,到无线亚视的新闻部,检取两台于国庆日拍摄到的示威片段。警方的行动引起新闻界不满,认为这会令公众误以为记者替警方搜集情报和证据,打击新闻行业的独立性,更令公众不信任和敌视传媒,这不利采访工作,甚至影响记者的人身安全。

  至于另一个目的,是实践当时港督彭定康的承诺,于九七回归前修订法律条文,加强对新闻自由的保障。当时的保安司在立法局指出,有关条文分成三个层级:在一般情况下,执法人员先要考虑使用「交出令」;至于申请手令入屋搜查和检取新闻材料,执法部门高层要经过透彻考虑并认为有足够理据才作出;而检取材料后就可立刻查阅的做法,只会用于极其例外的情况。


具体执行能否保障新闻界?

  至于这些较严格的规定能否保障新闻界,一直存在争论,甚至连有否必要立法,也有不同意见,但由于篇幅所限,本文只讲述条文实行时遇到的困难。首先,香港法律承认新闻自由,但具体应如何维护,经验并不多,需借鉴海外案例。

   近年,欧洲人权法院和英国法院都强调保护秘密消息来源的重要性,认为这是行使新闻自由的一项基本要素。除非有凌驾性的公众利益需要,否则不应迫令记者供 出秘密的消息来源,因为这会引起「寒蝉效应」(chilling effect),令知情人士不敢向传媒披露黑幕,削弱传媒的监察功用。到底香港法官和执法人员是否普遍认同这些观点,公众所知不多。

  另一方面,香港法律沿用英国的准则,一般不会给予新闻界特权,《条例》有关条文并非一概不准搜查新闻材料,只是就新闻行业的特殊性,收紧搜查和检取新闻材枓的准则。至于收紧后的规定,能否维护新闻自由,仍需法官和纪律部队高层把关,认真审核手令的申请和签发,但这又取决于他们是否支持新闻自由,以及是否明暸搜查行动带来的冲击。


查案置在新闻自由之上

   自一九九五年制定《条例》有关规定以来,执法人员曾两次搜查新闻材料。另一次发生于九九年底,廉署当时为调查《苹果日报》记者行贿,向法庭申请两张手令搜查该报社,检走一大批物品。《苹果日报》入禀法庭要求撤销手令,与廉署展开一连串诉讼,而该次官司揭示有关条文未必能够维护新闻自由。

   首先,廉署人员和法官于审批手令时,都未有严格把关。其中一张根据《防止贿赂条例》发出的手令,居然错误引用条文,直至执行手令时,才被《苹果日报》律师发现。上诉庭虽然对处理手令的廉署人员和法官都有微言,但认为手令出错并未对该报造成不公,于是驳回《苹果日报》指这张手令无效的上诉。此外,《苹果日报》又指另一张根据《条例》第八十五条发出的手令用词太宽,会检走一些与案件无关的新闻材料,要求法院宣布该手令无效,但这个申诉亦告失败。终审法院法官烈显伦在否决《苹果日报》的上诉申请时表示,廉署人员在搜查时,检走一些与案件无关的材料,到查阅时才发现,这是无可避免的。烈显伦又认为有关条文是容许执法人员弹性处理。很明显,在该次《苹果日报》事件中,不论是当初签发手令的法官或是其后审理诉讼的多位法官都偏重廉署的查案需要,而对新闻自由的关注则较少。

  另外,廉署人员在今次行动亦偏重查案需要,他们在报社逗留多个小时,详细翻阅记者的物件,这种做法完全漠视封存材料的机制,令公众对记者的守密承诺尽失信心。立法局当年辩论《条例》时,保安司曾作出承诺,表示执法部门会制定详细的行动指引(operational guidelines)。到底廉署有否制定指引?指引能否体现条文的精神?而今次行动又有否依循指引?

  总括来说,新闻材料能否受到法律保障,不被执法人员任意搜查和检取,关键在条文的执行和法院的监督,但这又受制于更基本的因素,就是各方能否就维护新闻自由建立共识。不过,廉署至今以查案需要先行,法院亦一直偏重廉署查案需要,而《星岛日报》今次诉讼的结果将显示法院的态度有否改变,并反映香港社会对维护新闻自由还存在多大的分歧。


后记

   案件经过两天公开聆讯,公众仍无法得悉廉署今次行动的具体理据,因为法官夏正民容许廉署以查案要保密为理由,不公开申请手令的誓章内容。不过,夏正民却在判词中披露,廉署今次根据《条例》第八十五条,一口气向法庭申请十四张手令之多,而法官石仲廉当时是极其不情愿地签发这批手令,其间并不断质疑廉署人员的做法。

  夏正民下达判词时,开宗明义指新闻自由受《基本法》保障,并认同上文提及的欧洲人权法院和英国法院判决,即保护记者的秘密消息来源,对维护新闻自由至为重要。夏正民认为,廉署应先申请「交出令」,「八十五条」手令属较严苛和侵扰,应留作查案的最后一招。至于廉署申请「八十五条」 手令时,不能仅以记者可能毁灭证据、廉署冒不起这个风险为理由,而是必须向法庭证明毁灭证据的风险确实存在。夏正民更指出,不论是签发「交出令」抑或「八十五条」手令,法官都有责任严格把关,以确保新闻自由。不过,他亦为石仲廉辩护,指廉署申请时并未提供欧洲和英国的相关案例,否则石仲廉不会签发这些手 令。

  夏正民认为廉署今次申请手令的理据,不论在法律上和事实上都站不住脚,所以判《星岛日报》胜诉,但上诉庭以至终审法院的取态,会否与高院一致,不再如过往般侧重执法人员的查案需要,则有待分晓。事实上,只有当上级法院亦认同高院判决,才能促使廉署于查案时兼顾新闻自由,以及订立相应的守则。




香港报业公会及新闻行政人员协会分别
召开记者会及会晤廉署专员,表达不满。
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