为什么需要公共服务广播？

　　二零零六年一月，香港特区政府启动一系列活动，公开检讨香港公共广播服务体制和政策。二月八日，政府工商及科技局局长王永平在立法会会议上，就「公共广播服务政策」议案致辞时说：「香港现时公共广播服务的角色、功能和责任，需要全盘检视，而世界各地的经验，值得我们参考」。本人不是香港居民，但衷心赞同这次公开的社会检视和讨论过程，并认为它不但有利于香港特区广播事业的繁荣和广播服务的改善，对内地广播电视体制的改革和发展，也有启发和参考价值。

　　公共服务广播（Public Service Broadcasting）是一个复杂的议题，普通民众或许不容易了解其本质和关键细节，因此专业人士和研究人员有责任做推动和介绍的工作，帮助公众参与和选择，使这场广泛和公开的社会讨论不会空走形式。香港电台已经在其网站上开设了专栏，进行推广工作。抱着参与的态度，笔者也想谈几点个人意见。

公共广播的合法性及合理性基础

　　对于我们中国人来说，公共服务广播是舶来品，它是在一国范围内 -- 或者在像香港这样特定的行政独立管辖区域内 -- 存在和发生的一种社会传播活动安排。迄今为止，人们还没有发现跨国的公共广播。可见，公共广播是一个「国内问题」，它因为国家和社会整体运行的需要而出现。但是，公共广播又不是一个国家存在和运行的必须条件，因为有些国家或地区并没有公共广播。所以，公共广播不但是人为的制度安排，还是一种社会主动的制度选择结果。那么，为什么有的社会选择了公共广播呢？这是一个问题。我们先来看别人的经验。

　　公共广播作为制度，最早出现在英国，诞生于二十世纪二十年代末。这种制度设计的目的，是为了对抗商业权力或者政府权力对电波广播权的独断把持，换言之，是为了避免借助电波进行传播的广播权，独断性地或者制度性地落入商业或政府的手中。公共广播的合法性和合理性的基础是，广播权具有公共属性，所以要与商业权力和政府权力相对「绝缘」。可见，公共广播从诞生之日起就是社会权力制衡的一种制度安排，它的存在价值和作用意义远远超出了广播行业本身。

　　这一思维判断的付诸实践引出了（新）英国广播公司（ＢＢＣ），它诞生于一九二七年，在其后的几十年内，ＢＢＣ几乎是英国广播业和英国广播制度的代名词。直到五十年代，英国引入商业电视，七十年代初引入了商业广播之后，ＢＢＣ才回归她作为英国广播业中的公共服务机构的本色地位。延续至今的英国公共广播体制至今在两点上彰显它的制度本质：一是独立于政府行政系统之外，作为非营利的公共服务机构自主运转和发挥社会功能；二是财源供应直接来自公民按年缴纳的收音机／电视机执照费。为了抵制政府的日常干扰，英国人将公共广播机构实体放在政府行政系统之外，与政府行政拉开一定距离，减少了政府行政官长直接干涉编辑部日常运作的危险；为了对抗商业资本可能的「见利忘义」，英国人设计了视听费的财源供应机制，使得公共广播得以摆脱日常和具体的资本力量压迫。公共广播制度安排的背后，是对商业资本追逐利润本性的不放心，和对政府可能会滥用权力的警惕。

　　商业资本和政府是否会滥用广播权呢？从理论上说，可能性是存在的，所以人们对把广播权完全委托给它们持怀疑态度。此外，商业资本和政府都是社会强势权力，如果再给它们附增新的权力特许，将会造成社会权力之间的制约、平衡和监督更加困难，所以人们希望把乘着现代科技翅膀的广播传播权，交给这两家之外的第三方。这种心理态度和思考判断，导致公共服务广播体制和机构的出现。所有关于公共广播的讨论，首先都离不开对商业和政府行为的这一前提假设和应对选择。

　　英国的广播制度理念和运行原则，自然影响到当时其治下的香港。香港公共广播经多年演变至今，发挥了重要作用。但是香港模式在具体形态上与英国ＢＢＣ模式有所差别。例如，香港的公营广播机构 -- 香港电台至今保持着依附政府部门的属性，上世纪八十年代末一度酝酿公司化（corporatisation）转制，后被搁置；虽然电台的专业服务功能和原则始终秉持英国ＢＢＣ的传统，政府对此也一再给予认可。香港电台的财源安排也与英国ＢＢＣ有所不同，每年从香港的政府得到运营拨款，而不是采取更为直接的方式；这种政府拨款模式，在一定程度上模糊了香港电台财源的社会公共性。

公共广播发挥什么功用？

　　公共广播的基本功能是提供资讯、教育和娱乐；其目标是促进服务的普遍化和服务的高品质。在上述三个服务领域中，普遍化是指公共广播力求消弭社会服务中的显著真空区域，例如公共广播照顾到商业营利机构通常不愿意覆盖的少数族裔人群、老龄群体或者传统文化等内容；高品质则指公共广播提供的服务与其他性质传媒机构的服务形成竞争和对比关系，从而导致行业整体服务品质标准的产生和不断的提升。

公共广播在其历史发展过程中遇到过不少问题，其中效率问题和规模问题是比较突出的议题。当公共广播独自垄断广播权时，人们发现因为没有业内参照系对比，它的效率难以考核，它的水准的提高也缺乏激励。这一问题后来通过广播行业的商业化开放得以改善，最终形成广播发达国家现今比较通用的公营和商营并存的双轨制体制（dual system）。而公共广播的规模问题，至今在探索之中，这一问题与财源供给能力有关。

　　大众传媒负有社会教育功能，其中公共广播的教育服务，又是社会教育体系的一个重要组成部份，配合学校、家庭等其他教育主体共同提升整体公民受教育水准。大众传媒也有很强的娱乐功能，公共广播的娱乐服务也是社会娱乐体系中的一个重要组成部份。但是，就上述两大功能领域而言，公共广播都不是唯一的角色；上述两大服务内容，其他社会部类和商业传媒机构也都可以提供。所不同的是，公共广播在这两个领域内提供的，是高品质的和具有创新意义的服务精神和参考标准，它所提供的服务，应当是那些短期可测性盈利回报不明显的社会受益服务。

　　在公共广播服务的三大功能中，最为重要的，是它的新闻资讯服务和多元的舆情观点反映。因为假如商业权力或者政府出于某种考虑要遮蔽真相或者要压制表达的时候，公共广播机构恰恰因为「价值无涉」而可以作为社会的资讯守望者和资讯的传布管道，来发挥某种校正力量。正是由于有公共广播制度和机构的存在，社会变动资讯、各种立场冲突和意见差异得以相对公开和比较充份的呈现和观察讨论。这对于实现公平、公正和公开的社会运转是非常必要的，也是降低社会整体资讯成本的重要保证。明了这些关系之后，人们不难看清，公共广播的存在，实际是作为一种防止商业或者政府封锁和压制资讯的充份传播的制度和机构。

在当今资讯时代，资讯传播的透明度有经济绩效和社会绩效方面的巨大意义；公共广播的存在正是为了保证社会资讯传播的畅通无碍，多加一层保险，以防「意外」发生。公共广播机构由于其社会公共定位，它在作为新闻和资讯的采集者和传播者的同时，并不是新闻和资讯的直接「消费者」和「受益者」；换言之，它通常不能直接从隐瞒消息或藏匿资讯中获得直接收益，而政府和商业权力往往更有可能萌生这种企图。

公共服务广播是节目，还是机构？

　　公共广播服务究竟是指节目呢，还是指机构或者制度？这是有关公共广播的讨论经常涉及的一个问题。换言之，商业广播甚至政府广播也有不少非常优秀的公共服务节目，如若其他传媒机构提供了这样的节目，公共广播是否还有机构性存在的必要呢？

这里需要提醒注意的是：公共服务广播存在的价值，从本质上说，不完全在它的内容产品上，而在于它与商业权力和政府权力的关系上。由于有公共广播的存在，如果商业权力过份忽视若干类别传播内容或社会群体，公共广播的作用就会得到很好的凸现和证明；如果商业权力因为追求利润而过份降低品质，公共广播就会像尺子一样量出差距；如果商业权力出于政治或商业的考虑遮掩事实真相，公共广播也可以发挥它的告知和揭发功能。

同样，如果政府隐瞒事实真相或官员出现腐败问题，包括公共广播和商业广播在内的大众传媒都可以进行曝光。不过，当一个行业内只有单一性质的运行者时，例如只有公共广播或只有商业广播存在的情况下，各种权力与之共谋的可能性就比较大，危害社会和公众利益的情况就比较容易出现。所以，公共广播制度延续至今是为了在电子传播领域内，在有政府介入和商业参与的同时，再加入公共服务广播运行方式，使得各种社会权力和关系得到更妥当的平衡和制约。

公共服务广播与政府的关系

　　公共广播制度如果在一国内实行和运转，就离不开政府对它的尊重、支持和管理；同时政府与公共广播运行之间又可能产生分歧和冲突，政府有可能也有手段来箝制和干预公共广播机构的运作。这是一个现实的两难问题。所以，有人不愿意看到公共广播有可能挑战政府权威，乾脆主张不要公共广播；有人害怕政府压制公共广播，总希望它与政府彻底「绝缘」。前一种看法不是现代民主社会的最终选择，后一种愿望是无法实现的幻想。对于前述的两难问题，没有一劳永逸的解决方案，但是国外的实践提供了通向解决之路的方向。这一路径就是让公共广播和政府的往来互动过程规则化、公开化和透明化。

　　虽然公共服务广播通常由一个最终对议会负责的理事会来领导，以此来保障它相对独立的运行，但是政府的控制和干预手段还是有相当的效力，不论是在运作规则、业绩评估，还是财源保障方面。其实，人们不必把政府的管理甚至干预，看作是世纪末日的灾难；原因是这种管理和干预也是公共服务广播存在和发展的必要条件，只要符合制度规则。公共服务广播机构在历史运转过程中也并非永远正确绝对正确，它也会出现各种各样的问题、偏差，也会犯错误。当它在行业中处于行政垄断地位时、当它缺乏内在进步和发展激励时、当它未能有效率地履行其公共服务责任时，公共广播自身也会成为批评的目标和物件。

公共服务广播占用了宝贵的公众电波资源，理应受到监督，政府的监管和督促也是其中的一个组成部份。不过，政府管理和干预公共服务广播的作为，与政府管理和干预其直接掌管和经办的新闻单位完全不同；其根本区别，就在于政府对公共广播的所有管理和干预都是在法律规则框架内，公开和透明地进行的，是公众看得见的。在这一互动过程中，公共广播机构、政府和其他相关者的所作所为，以及那些难以解决但最终必须裁定的处理结果都明明白白地摆在桌面上，让民众、社会和历史来观察。人们在时过境迁之后，依然能够反覆思考有关事件引出的制度架构关系问题，这为将来调整和修改关系规则提供了可能。政府会犯错误，公共广播机构也会犯错误；但是，我们相信社会和公众在长期历史过程中的智慧和能力。

香港公共广播服务讨论的核心

　　公共服务广播模式发展到今天已经比较成熟了，这种成熟不仅表现在公共广播机构的专业原则、运转方式和体制架构，也表现在人们对于公共广播与其他社会部类或机构部门的互动关系的理解上。香港有关公共服务广播讨论的核心，可以归结为一个yes/no问题。如果公众对商业权力和政府心存谨慎，那么就应当果断地选择 yes；反之，可选 no。

　　如果选择公共服务广播，所有其他问题都可以参照有关经验和成规做出相应的技术性设计和安排。例如，如果赞同香港保留公共服务广播，目前香港电台的管理架构可以考虑调整出政府行政系统，使之相对独立。现在广播处长既是政府高级官员，又是电台总编辑，构成强烈的角色冲突；在理论上，广播处长既要坚决执行政府的行政指令，又要维护电台的编辑独立原则。这种既保持了行政指令干预编辑运作的直通管道，又要不断重申政府赞同电台编辑运作独立自主的原则的矛盾，实在是制度架构的安排欠妥，至少在形式上。电台可以由通过一定程式产生的一个理事会来领导，定期向社会报告运行业绩，接受包括政府在内的社会各界的质询和检查；其运行财源可以采取法定拨款方式，并按照通胀率定期调高额度，也可以采取按行业运营总收入提取一定比例的办法。当然，这中间还有许多具体问题需要研究和解决，比如公共服务广播体系内电台部份和电视部份的不同处理，就并不像外人看来的那样简单。

　　总之，香港是一个开放的法制社会，资讯传播的自由度比较高，这是香港的优势。香港保有公共服务广播制度，可以使香港社会的制度架构更均衡、更有效率，运行成本更低，有益于香港的繁荣和发展。这是香港保留并发展公共服务广播制度的根本价值。