中国影视政策的调整

中国传媒业在影视制作方面，近年改革跨度最大的是外资的进入。以往，在电影电视剧制作方面的中外合作只是在个别影片或电视剧的制作上，每一次合作都要审批，每一次审批都只是一次有效。历次《外商投资产业指导目录》都把包括电影制片、广播电视节目制作在内的广播电影电视业列为禁止外商投资产业。甚至在中国入世以后，二零零二年三月发布修改的《外商投资产业目录》，仍然在「禁止外商投资产业目录」里列有广播电视节目制作、出版、发行及播放公司，电影制片、发行公司。在中央政策调整以后，二零零三年十二月起施行的《电影制作、发行、放映经营资格准入暂行规定》中第一次在公开法律文件中允许外资参股同境内国有电影制片单位合资成立电影制片公司。二零零四年十月，广电总局和商务部先后联合发布《电影企业经营准入暂行规定》和《中外合资、合作广播电视节目制作经营企业管理暂行规定》，对外商投资中国影视制作企业订出较全面规范。二零零四年底，中国发改委和商务部修订的《外商投资产业指导目录》正式把电影和电视节目制作从外商禁入领域移到外商限制进入领域。说是限制进入，是因为明确规定不允许外商独资和必须中方控股。
　　
开放对外合作的资格
　　
关于中外合作主体资格，外方合营者按照规定必须是境外影片制作单位、影视制作机构，而不能是其他性质的公司企业。中方合营者，按照二零零四年初广电总局发布的两个「意见」，必须是境内国有制片单位和国有电视节目制作单位。甫过半年，在《电影企业经营准入暂行规定》和《中外合资、合作广播电视节目制作经营企业管理暂行规定》中，这一点又有了突破。《电影企业经营准入暂行规定》第六条规定：「允许境内公司、企业和其他经济组织（以下简称中方）与境外公司、企业和其他经济组织（以下简称外方）合资、合作设立电影制片公司（以下简称合营公司）。申报条件包括「中方已取得《摄制电影许可证》的或已取得两个《摄制电影片许可证（单片）》」等。《中外合资、合作广播电视节目制作经营企业管理暂行规定》第三条规定：「本规定所称中外合资、合作广播电视节目制作经营企业，是指中国广播电视节目制作机构与境外广播电视企业在中国境内合资、合作设立专门从事或兼营广播电视节目制作发行业务的企业。」第六条规定：「中方应有一家为《广播电视节目制作经营许可证》企业或《电视剧制作许可证（甲种）》机构」。显然，这里不再有所有制的限制，就是说民营企业也可以成为与外方合作的主体；而摄制电影的许可证和制作电视剧的甲种许可证，并非必须是专业的影视制作单位才可以持有，所以主营其他业务的单位，也有可能成为与外方合作的主体。
　　
有关中外合作制作电影和电视剧方面的规定，也有若干改变，最主要的也是有资格同外方合作制作的中方主体的扩大，从国有的专业制作单位，扩大到所有取得电影或电视节目制作许可证的单位，包括民营企业，也包括非专业企业。
　　
此后，中外合作建立影视制作机构的个案层出不穷。二零零四年四月，上海电影公司与日本电通合资成立上海电通影视文化传播公司。二零零四年十二月，索尼影视公司与中国电影集团共同组建华索影视数位制作有限公司。二零零五年初，上海文广传媒先后与寰球唱片公司共建上海上腾娱乐公司、与维亚康姆共建电视节目制作公司等。

以许可制防止异端
　　
影视制作是「内容产业里很大的一块。这么大的一块「内容」交给民资、外资来做，出了问题怎么办？这正是中国主管部门养精竭虑所要防止和解决的课题。从现行政策和法规层面上观察，他们的主要法宝便是许可制，以许可制来防微杜渐，把一切有害思想倾向消灭在萌芽状态。近年来，与经济部门开始淡化和减少许可事项相反，在这个领域许可事项却是不断增设和加强。

二零零四年七月一日《行政许可法》生效前，主管部门曾对广播影视行政许可专案进行过全面的清理。凡是有法律、行政法规依据的许可予以保留；对于没有上位法依据但是按照有关中央文件和改革发展要求以部门规章设立的行政许可，提出保留的理由；对于不属于行政许可范围又确需保留的审批专案，也提出保留的理由。经过这样的申述和争取，大部份许可专案都得到了保留。国务院同意保留的有四十三项，撤销的只有两项。在保留的许可专案中，有三十一项属于行政许可，其中有上位法依据的只有十九项，而有十二项没有依据，占40%，只能以国务院决定方式公布保留。另有十三项是非行政许可审批专案。
　　
纵观这些许可，在影视制作中可以归纳为三道防线：
　　
一是准入许可，虽然所有制的限制取消了，但是无论是制作单个的电影片或广播电视节目，还是成立电影或广播电视节目制作公司，或者以任何方式同外商合作，都还是必须报请主管部门审批许可，申请人在资金数额、人员资格、场所、设备都要具备一定条件，还有重要的一条就是要看有没有违规纪录，主管部门还要根据影视产业的总量、布局和结构的规划来决定许可还是不许可。
　　
二是制作许可，经许可成立的影视节目制作单位，拍摄任何电影或电视剧，必须通过立项审查，就是将剧本或故事梗概报请主管部门审查，获得许可后，方可开机拍摄。如果拍摄内容涉及重大革命和历史题材、或者属于理论文献专题，则要专题申请许可。
　　
三是发行许可，中国实行电影和电视剧的事先审查，电影和电视剧摄制成片后，必须报请主管部门审查，获得发行许可证，方可公映或播放。
　　
在此过程中，如有其他规定必须报请许可的事项，比如邀请境外人士合作等，必须另行申报。

管理方式必须变化

尽管如此，「内容产业」投资主体的多元化，还是将会对这个行业的行政管理带来深刻的变化。比如虽然中国实行严格的电影和电视剧事先审查，但是直至如今拿不出一个像样的审查标准。是否许可由审查官说了算，许可证发出后还可以收回，如电视剧《走向共和》是得到许可证的，但是后来还是被拿了下来。这种情况发生在单一的国有体制内不要紧，反正都是国家的钱，白扔了谁也不心疼。但是民资、外资的节目被这样胡乱处理就不成。投资多元化带来利益多元化，单一的国有利益体制打破以后，政府与传媒单位之间，特别是与那些非国有的或非纯粹国有的传媒单位之间，就只是行政行为主体和相对人的关系了，这种关系只能以法律来规定和调整。

内地业界正在推动健全立法，如制定可操作的节目标准，使投资者对自己行为的法律后果具有可预见性，也可以使管理部门免于对簿公堂的尴尬局面。