电讯及广播服务合并规管的考量

　　政府于今年三月发表谘询文件，就建议成立通讯局，作为规管香港电子通讯界的单一规管机构。笔者同时属于代表用户的香港互联网协会，以及业界的香港资讯科技商会。香港互联网协会作为全球性用户组织的香港分会，笔者表达的意见自然以用户及消费者角度出发为先；但笔者亦曾从事电讯服务业多年，所以，主观希望自己回应政府就成立通讯局的公众谘询时，是能做到平衡业界和用户的利益。笔者始终相信，业界和消费者利益并不相冲突，这也不是个零和游戏，我们将能达到互利和更健康的整体市场环境。

姗姗来迟的政策
　　
　　其实，因为电讯及广播服务的汇流而引起统一规管的讨论，已经展开了很多年，早于二零零零年政府向立法会提交广播法例时，消费者委员会当时回应的文件已指出现行分开监管电讯及广播服务所引起的问题，并提出统一电讯及广播的竞争研究和专业分析，和需要发展一个更具弹性的规管机构。
　　政府在二零零四年推出的「数码廿一」资讯科技策略，亦已经指出这一个问题。当时文件解释及承诺：「政府现正检讨有关的发展，并考虑对规管制度作出必要的修改以应付上述挑战。我们拟透过促进汇流、消除规管障碍，以及提供有利业界创新和开发新服务的环境，藉此完善政策及规管架构。我们将于二零零四年就我们的构思谘询公众。」结果，再两年之后，政府才终于就成立通讯局作公众谘询，老实说，真的拖得太久了。笔者也曾经建议政府统一电讯及广播的规管，当年还是互联网供应商协会主席，时间也是二零零零年及之前，转眼六年已过去了！
　　在这些年间，我们已由56Ｋ拨号升级至宽频服务，香港电讯互动电视已矣，现在的是电讯盈科的ＮＯＷ宽频电视，再加上各种互联网上的川流视像、网上电台、手机电视、甚至有线网络上的电话服务。总而言之，幸好技术和服务的发展，没有停下来等待政策出台。
　　可惜，即使到今天，政府建议统一规管机构的步伐仍是太慢了。谘询文件建议「采取循序渐进模式......即暂不改变现有电讯及广播业的发牌及规管框架，尽快成立通讯局。」换句话说，现时谘询的即时结果，主要只会见到电讯管理局和影视及娱乐事务管理处搬到同一屋檐下，如何统一规管，仍没有时间表或路线图。问题不止于时间的拖延，令人更担心的，是统一了的通讯局要「精神分裂」地以两条电讯和广播法例作监管，只怕在短期间令规管更难，业界更感混乱，故此，统一法例的谘询刻不容缓。
　　谘询文件指：「通讯局的公众使命，是在通讯市场中推广竞争、创意及投资，并恪守《基本法》第廿七条及《香港人权法案条例》相关条文所保障的言论自由原则。」此外，通讯局的公众使命应加入及包括消费者保障、用户选择及维持公平竞争这些现时得到电讯管理局重视的目标。
　　通讯局的组成，将包括七名成员，当中会有一名非官守主席、四名非官守成员和一名官守成员，以上六人全部由行政长官考虑工商及科技局局长的建议后委任，再加上通讯局办公室的总监出任当然成员。当然，通讯局的成功，将有赖成员的专业和技术知识、中立性和操守，这委任工作真不容易，被委的也是重任，而笔者希望通讯局中人选，除了可以期望的经济和竞争专家或学者、法律界或电讯广播技术专家之外，也要包括能代表消费者和用户关注的人士。
　　笔者亦建议，对通讯局成员这样重要的委任，应设有适当的制衡，例如，可以某机制容许各持份者提名人选给特首作最后委任，或者以立法会或另一些有足够代表性和平衡的委员会，对特首的提名作出确认。这些做法，虽然在香港未有先例，但却是对有重大公众利益法定机构委任的较佳办法，政府应积极考虑。
　　在通讯局整合电讯和广播规管时，应保持现时电讯管理局奉行的技术中立原则，而谘询文件建议订立的依据原则。为「在处理新科技所带来的崭新服务时，只要公众利益获得保障，在规管方面应先采取宽容的态度，然后才作出干预。」原则上这是可取的，但通讯局应确保于有必要时能快速、坚定、有效地介入。
　　笔者希望未来在互联网和流动网络上提供的众多内容服务，不会被胡乱纳入发牌规管，因这会不利于创新技术服务的出现，愈多规限，愈是不利香港发展为互联网络内容枢纽。另一方面，通讯局未来必须更努力地保持开放环境，鼓励引各种新技术制式或标准，尤其是在广播数码化方面，不能让香港继续发展落后。
　　在有关竞争和消费者保障条文方面，电讯和广播法例中的差距颇大，例和广播法例中没有对付滥用支配优势规管、没有与电讯法例中对合并活动的规管，也没有电讯法例中定保障消费者免受误导和欺骗行为影响的条文；除此之外，电讯和广播两方面的规管中不少不一致的地方，都有必要尽快统一，例如在上诉机制方面，所以谘询文件建议成立单一上诉机构，是正确的方向。
　　通讯局集中电讯和广播两方面的规管，在新法例确立后，应该对涉及电讯和广播业的反竞争行为，能较有效地面对。但一如过去一些个案，反竞争行为可能涉及电讯业以外的企业，令界别为本的电讯法例中的竞争条文，有也等于无用，所以，跨行业的公平竞争法，应该有需要，以作为规管业界的竞争条文的后盾。

确保香港的资讯自由环境

　　在内容监管方面，现时的广管局插手的地方太多了，有点自寻烦恼，例如市民对节目内容不满、剧集结局不悦，广管局往往也收到千百个投诉，认真无聊和浪费。未来通讯局应效法英国通讯办公室，完全不管内容，若有涉及淫亵及不雅内容，则自有其相关法例处理，这样才是保持甚至强化香港资讯自由形象和真实开放度的最佳方法。
　　举个近期的例子，商业电台主持人在节目中和网页上举办「最想非礼的女艺人」选举，惹起公众愤怒，尤其是女权组织，事件亦引致广管局收到过百宗公众投诉；当这种事情发生时，香港人都喜欢找个地方投诉，然而，我们有否停下来想一想，广管局对内容能凭什么客观标准作裁决？总不能以投诉数字决定，甚至不应受这些数字和外间压力影响。较可取的方法，是对反歧视和仇恨言论立法监控整个社会和各种媒体，而非只倚靠广管局以不清晰、不透明，甚至可能并不存在的标准，单独针对电子传媒所有内容。始终，公众言论压力能令传媒机构自重言行，而立法监管也并非所有问题的答案，尤其是面对言论自由，必须要找一个偏重开放的平衡点。
　　资讯自由是香港赖以成功的重要基石之一，过去电管局对电讯网络上的资讯服务或资讯流通的内容，都不作监管，相反广管局对内容过份或主观性地监管，很多条文都已过时。希望政府能有勇气利用通讯局的成立，而强化香港的资讯自由基础条件。
　　总结而言，通讯局的成立，不能决而不行地一拖再拖，但在不影响合并两局时间表的前提下，政府须要提前合并电讯及广播法例的谘询及实行；未来的合并监管，应以最低干预、技术中立原则为先，同时须要统一和加强在广播监管方面的保障消费者和公平竞争条文；最终，通讯局应避免监管内容，确保香港的资讯自由环境。