未有民主，不宜成立「超级」传媒监管局

　　全国人民代表大会常务委员会于上月廿九日正式否决二零一二年香港实行普选，对香港政制发展当然是一大转捩点。这个决定，其实对传媒发展也有深远影响，关键在于政府应否在未来十年没有真正民主的环境下，把电讯管理局和广播事务管理局二合为一，成立一个重量级的监管机构，名为「通讯事务管理局」。

　　有关成立此监管局的谘询早于二零零六年结束，业界亦已向政府提出意见，政府也曾向其他有此经验的国家取经，看来万事俱备，只待一锤定音。

　　总结英国把五个有关传播监管机构合并为一的经验，及学术界和国际组织对这类监管机构的研究，我认为一日行政长官和立法会并非由普选产生，「通讯事务管理局」都不宜成立，否则，该局认授性和独立性会成疑；其超大的权力，缺乏制衡，可能会影响言论自由和创作自由。

超大的权力缺乏制衡
　　港府建议合并广管局和电管局，一大理由跟合并九广铁路和地下铁路一样，都是为了增加协同效应。此外，政府也考虑到媒体发展趋向多功能，好像手机可以用作睇电视、上网、睇电影。业界经营的生意范畴也多元化，电讯商不单提供网络，还会制作节目；而电视台将来也可能染指电讯商的生意，提供流动电视网络兼节目。

　　媒体的界限愈来愈模糊，但政府目前只按传统媒体的性质而分门监管，这对业界、消费者和有意投资的财团来说，都显得过时和不公平：电讯归电管局，电视和电台归广管局，各有发牌规定和程序；电管局管频谱分配、技术质素和业界竞争是否公平，而广管局则有权对节目质素提出调查和惩处。

　　根据政府的构思，新成立的「通讯事务管理局」，将来统一负责电讯商、电台和电视台的发牌和监管，务求监管要求较目前各有各做更公平和一致，并可简化程序。

　　我先不谈两局合并后会否增加效益，最值得关心是这个将来对传媒通讯操生杀大权的超级管理局，有何制衡？事实上，学术界和国际媒体组织对于这种近年兴起的「流监管机构」（converged regulator）所作的研究，最关注的是这种机构的中立性，特别是政府会否透过此监管机构，干预言论自由。

　　联合国辖下主管信息通讯技术的国际电联（International Telecommunication Union，简称ＩＴＵ）和世界银行创办的Information Development Program（简称Infodev）零七年发表的报告，形容此为「political capture」的危机：（媒体）监管机构必须独立，兼顾社会各方面的利益和意见。而流监管机构若从属于政府，只向政府负责，其独立性很成疑问。

　　该两个国际组织还提出，流监管机构要发挥其效用，不受政府或者业界左右，社会必须有以下三个有利条件：具制衡力的政治制度、法治和专业人才。

香港情况有别英国经验
　　英国于二零零三年十二月合并五个媒体监管部门为一，成立Office of Communications，成为发展流监管机构的世界先驱，学术界都就英国经验，作出研究。在短短的日子里，这个新监管机构减省了成本和人手，向业界征收的一些牌费也可降低，消费者的口袋也因而受惠。

　　更重要的研究发现是，在过去几年，未有投诉指英国政府影响这监管机构的运作，言论自由也未有受损。取得此佳绩，主要归功于政治和法治制度的健全。Office of Communications是法定机构，董事局成员由（民选）政府委任；其权力来自法例，权限也受制于法例，亦即是说，权力来自民选国会。它的经费虽百份百来自向业界征收的牌费，但每年要向国会呈交年报，并接受审计署作衡工量值审查。

　　港府计划成立的「通讯事务管理局」，同样是法定机构，形式上和英国的Office of Communications很相似；甚至二零零六年政府发表谘询文件前数个月，广管局还邀请Office of Communications的副主席Richard Cooper来港演说，大谈英国的经验。但港府的构思和英国的Office of Communications 比较，只是形似，由于香港欠缺英国政治制度上的优良土壤，所以我预期这个监管局会很易受政府或商界影响，独立性会备受质疑。

　　首先从其权力来源说起。「通讯管理局」的权力将源于法例，审议和通过法例的立法会只有一半议员（共三十名）由普选产生，另一半来自功能组别小圈子产生。

　　国务院港澳办副主任张晓明提出「普选与功能组别并无排斥」的言论后，迈向普选的未来十年，功能组别看来不会轻易废除。这个以财团利益和亲政府为主的立法会，会审议和通过怎么样的法例，以赋予「通讯事务管理局」的权力呢？

　　另一个角度是人事安排。「通讯事务管理局」的董事局成员全部由行政长官委任，缺乏公众认授性的行政长官，何以保证其委任的董事局成员，不偏不倚地执行公平而又兼顾各方利益的政策？

　　本月八日东区法院裁判官游德康对「民间电台」非法广播一案所作的判决，正是针对行政长官操电台发牌的最终话事权，却缺乏制衡。游德康在其判词指出，「电讯条例」订明的电台发牌制度，行政长官根据广管局的建议，决定发牌与否，然而广管局一半成员乃由行政长官委任（按：另一半成员为官方成员）。欠缺独立的发牌机制，违反基本法和人权法对市民有言论自由的保障。于是，游德康裁定要撤销「民间电台」六名成员非法广播的控罪。（律政司对此判决即时提出上诉，并向法庭申请禁制令，要求法庭基于公共安全理由，禁止「民间电台」广播。本文截稿前，法庭并未就此作出判决。）

　　另一令人忧虑之处，是政府倾向保留电管局和广管局的原班人马，过渡至新成立的管理局；换言之即以公务员为主导。这样换汤不换药，又如何改变旧有的官僚问题，提升工作效率呢？

　　相对之下，港府的构思，比英国保守，当年英国Office of Communications成立之时，只接手部份原来监管部门的公务员，近四份之一的人手皆为新聘的。

政府的立场暧昧
　　法定监管机构，在香港并非新鲜事物，但涉及电讯、电台和电视台的监管，事关重大，不单影响投资意欲，还关乎本港言论自由程度。现在广管局可就市民投诉，向电台和电视台的节目内容，进行调查，裁定有否违反守则，并有权作出惩处，轻则是口头警告，重则是罚款，甚至暂时吊销牌照。至于将来若「通讯事务管理局」成立，这种对节目内容的监管，会否伸延至电讯商提供的服务呢？

　　港府在有关成立「通讯事务管理局」的谘询文件中，偏偏没有就内容监管上，提出政府具体的看法，只是很笼统地说任何有关节目内容的监管，政府会确保言论自由和消费者利益得到保障。

　　政府的立场愈厦眛，愈令人对新监管模式不安。所以我认为未有民主制度前，香港不宜设立「通讯事务管理局」；这个机构即使会产生协同效应，为库房节省不少，但远远不能补偿对言论自由可能带来的损耗。