寻找支持公共广播的公民社会
梁丽娟 传媒评论员
2008-12-15
《传媒透视》有助强化香港电台的公共性角色。
行政会议成员张炳良在九七年发表了一篇文章，总结八十年代公共广播失败的经验，认为缺乏推动政策改变应有的政治：合适的环境、推动者与有心支持的政治组织。而台湾的经验亦显示，公共广播作为一项社会议题，需要有识之士带动及公民社会的组织及行动，长期努力争取，最终才被当权者接受。
回归后香港的公民社会不断发展，是否有利支持公共广播的实践？有利建立一个独立及有代表性的公共广播制度？而那些公民群体会支持成立公共广播？以及出现什么形式的公共广播呢？
公共广播、公共空间与公民社会
公共广播、公共空间与公民社会的关系，彼此都源于一种以民为本的社会理想，牵涉到政治、社会与文化不同层面。公共广播作为一种文化的软力量，主要提供一个特殊公共空间，强化公民社会的发展，让不同背景的政治、文化、或弱势社群等意见可以被听见。
探讨公共广播与公民社会的关系，在宏观的层面，要从政治、经济及历史等层面，看公共广播这个社会议题，如何在不同时空的公共空间里被建构及论述，以及与社会转变及意识形态的关系；从微观的角度，香港电台长期扮演公共广播角色的主体，与代表公民社会的群众及团体如何互动，而后者又是否自发及主动的协助港台争取过渡成为一个独立的公共广播媒体？最后是本地公民社会的发展及核心价值的讨论，在面对中国公民身份认同日渐提高及民粹主义日益膨胀的同时，坚持沟通、理性讨论的公共广播，会出现怎样的压力？
公共空间启动与公共广播的萌芽
公共广播或公营广播此概念，在上世纪八十年代开始才有较多讨论。在八十年代以前，香港政府曾三度检讨广播政策，考虑在港设立一个公营广播机构：分别是在一九五六年、一九六零年和一九七零年，三次都是适值政府考虑发牌给商业机构，亦为香港电台转型脱离政府架构提供一个契机；但三次都基于不同的政治原因而告吹。失败的原因，除了殖民地官员对推行英国广播公司ＢＢＣ式的公共广播缺乏好感，以及英国政府需要香港电台作为政治宣传工具，加上政府内部的权力斗争，如新闻处长的强调反对，其他持份者如商营广播机构的游说等；至于支持推行公共广播服务者，力量相对较为薄弱，主要是几次草拟《香港广播前景白皮书》的工作小组成员，包括借调自英国ＢＢＣ、在一九五六至七二年期间一力争取的广播处长布禄士（D. E. Brooks）。
有份参与首三次公共广播讨论的，多是殖民地社会的精英，及循正常谘询渠道发表意见的利益团体，而过程中争取最力的人是英国人，在华洋分隔及抱着寄居难民心态的香港，自难引起社会共鸣。公共广播的理想对大部份只求温饱的小市民可以说是奢侈品，一方面缺乏对制度的理解，另一方面，当时传媒仍依赖政府新闻处提供本地新闻材料，这些媒体变相都成了政府喉舌，甚少自行采访搜集独家消息，几份以英文印刷的广播业发展白皮书令普罗大众难以理解，更无从讨论公共广播对社会的重要性，对政府如何改革香港电台，只能采纳新闻处的说法，对政府政策无从置喙，使用的字眼是被动的，如《香港年鉴》的记录「只好且听下回分解」（1959）等。至于公民社会发展方面，主要以推动慈惠事业的利益团体如商会、工会及同乡会等为主，因为殖民地政府的铁腕政策下，社会运动罕见，基础亦不足，因此五、六十年代或以前，香港电台是彻头彻尾的政府喉舌。
香港社会的公共空间最早出现变化，要追溯至六七年暴动以后，港府由怀柔政策取代铁腕管治，以说服形式合理化其支配权，首先松绑在新闻的操纵上，新闻处撒离香港电台，港台成立独立的新闻部，而商台及其他报纸亦开始了独立的新闻采访，经济发展及土生土长一代的成长造就中立报纸的涌现。本土意识抬头，公共空间出现急剧变化，舆论由两岸政治转移关注本地事务，怀柔管治亦促使公民社会的改变，压力团体如学生运动及日后的论政团体等兴起，由公共空间及公民社会引发的社会议题，如金禧事件、油麻地艇户事件、中文成为法定语文运动等，都见证波澜壮阔的七十年代，本土自我意识逐渐成长。
至于此时期公共广播与公民社会的关系，只有低度结合：由于政府对港台的控制相对较前宽松，令它有较大的空间发挥其社会功能，而政府亦明显希望打造它为官民沟通的桥梁，藉以改善官民关系。香港电台亦开始推出一些叩应（call-in）节目，如香港首个让市民诉心声的节目《电话诉心声》（1969），邀请政府部门官员，解答听众的问题和处理他们的投诉；七十年代再发展成《太平山下漫步》及日后的《八十年代》等。港台可扮演的角色既与配合政府管治手法，因此政府亦乐于增拨大量资源予港台，如成立教育电视、公共电视部等。
公共广播与公共空间的整合
政府松绑令香港电台由官方喉舌转变成官民之间的「桥梁」，在七十年代后期及整个八十年代更进一步成「为民耳目」，发挥其公共广播的功能。而八十年代亦是公共广播与公共空间开始进行整合的年代，公共广播的出现与强势电视经济渗透、与土生土长一代对公共空间的需求增加，再加上经过ＢＢＣ培训洗礼的香港电台管理层的自觉推动等因素有关。
在电子媒体的黄金时代，港台公共广播功能主要表现在三方面：（１）作为官民沟通的桥梁—制作大量的对话节目及软销政府部门或政策的节目，洗脱作为官方喉舌形象；（２）提供让市民及利益团体自由发言的公共空间，以疏通民怨，作为政府量度民意的晴暑表；同时亦与公民团体互相配合，提升彼此的公共服务形象，巩固公民社会；（３）制作讽刺时弊、甚至批评政府的电视节目，引起广泛的回响。最高收视的时事纪录片如《铿锵集》（1978）经常成为城中话题，内容亦不乏敢于批评政府或政策的议题。这类敢言的节目虽然不多，但因为在电视频道中较罕见，所引起的回响亦够大，树立港台公共广播的独立形象，亦导致政府内部对港台积存一定的成见，批评它「咬喂养它的手」。
八十年代港台公共化失败因由
港英政府在八十年代中就广播业检讨，建议香港电台脱离政府架构独立，是政府最有诚意推动的港台公共化计划，适值电子媒介的黄金岁月，可惜仍是以失败告终，原因之一是政府内部对ＢＢＣ式的港台作风一直不存好感，故官僚内部对计划并不热衷。其次是公营化计划讨论的过程，缺乏一些推动社会变革的群体的支持，使推动力量只能停留在政府官僚架构之内，而港台亦因为官僚架构的习性而成为牺牲品。这亦与港台过去与公民团体的联系，主要仍集中于政治中立的利益团体，却忽略在公共领域带动议题讨论的压力团体：如学生运动、论政团体、甚至政治团体等，但这些争取更广阔的政治空间的团体，与当时香港电台所展现的「公共性」并未完全配合，因此在公共广播是否需要有效发展的议题未被广泛留意及报导。例如当时舆论对报告书建议港台独立的论述，主要是集中在私有化、财政独立的可行性、是否与商业媒介竞争等市场发展角度等，涉及公共广播自身价值的讨论是较少的。
回归前后公共广播意识形态争战
香港电台独立为公共广播机构的计划虽以失败告终，但公共广播的概念，却因为事件的新闻效应，反而在后过渡期的公共空间，引起市民广泛的关注及讨论。而新闻媒体的关注，主要出于两个因素：首先是中方代表的强权以高姿态反对令港台独立计划胎死腹中，导致市民增加对港台作为弱者的好感；其次是与后过渡期社会的忧虑及情绪有关。面对重大政治及文化冲击，香港当时不住重寻自身价值，希望将生活方式延续，而港台作为公共广播所代表的新闻自由与编辑自主等，正与舆论关注的核心价值配合，因此公共广播此敏感话题，可以融合成为回归前后主要论述的课题。
在这个阶段，爱国舆论虽不断表达对香港电台身份的另类解读，并拒绝承认港台作为公共广播的说法，但由于历史上长期被舆论边缘化，左派报纸杂志等对港台的批评在回归前很少进入主流媒介新闻议题；到回归以后，政治权力重新洗牌，亲中阵营在经济及政治层面日益吃重，而对主流媒体的舆论影响力愈来愈明显，其中对觊觎已久的香港电台的攻击更不遗余力，港台处身于「一国Vs两制」的夹缝中，借助日益抬头的民粹主义力量，以及西方自由世界对香港回归初期的兴趣，维持公众对公共广播的新闻议题的注意。
在这个阶段，香港电台几乎主导公共广播的主要论述，包括公共广播的定义及角色，以及作为香港公共广播的唯一代表；而经历失败之后，港台亦意识到持续发展仍需要强化其公共性及代表性，以建立鲜明的公共广播形象及增加市民与公民社会的支持。因此自九十年代开始，香港电台非常刻意透过电台、电视、印刷及网络媒介，带动公共广播、公共空间及公民社会三方面的结合。从「欣赏指数」的推广、到《传媒透视》月刊集合媒介有识之士的参与及印行、到「香港电台网上广播站」联系海外内华人、到凝聚公民社会的意见领袖及政治代表的「节目顾问团」，以及被审计署日后批评维持与传媒联系的春茗等，都能强化其公共性及与社群的联系，而这策略亦得到一定的成果，例如令港台树立有别于商营广播的超然形象、建立较高的公信力、亦令它面对政治压力时获得社会更多的支持声音，特别是政制内民主派立法会议员的支持。
回归后期对公共广播话语权争夺
回归日久，国际社会对香港的兴趣日减，而市民对生活方式受到威胁的忧虑亦随着从中国获得的经济好处一扫而空。港人对祖国的好感日增，愈来愈多本地传媒逐渐因政治及经济利益向中方靠拢，对新闻议题的处理亦有倾向投其所好。对公共广播这议题，强势特首曾荫权处理的手法与前任特首董建华的硬碰截然不同。曾特首刻意绕过新闻自由编辑自主这些令国际敏感的议题，针对港台作为政府部门的行政失当及管理不善，从而挑战其争取作为公共广播媒体的能力及公信力。利用公共空间打击港台是一石二鸟的：一方面它成功抓住市民对政府部门渎职的反感，亦成功分化传媒对事件的论述，令民意出现分歧，港台难获部份市民的谅解。但另一方面，重伸港台作为政府部门的身份亦蓄意矮化它作为公共广播的角色，因管理不善更可振振有词在资源上加强控制，令它在竞争激烈的数码化环境下难以扩大其影响力。
香港电台不能等于公共广播的论述，不单见于审计报告，还出现在二零零六初公共广播检讨委员会的文件，以及二零零七年所发表的报告书，检讨文件开宗明义的「公共广播服务……是一种市场干预」（第二页），确立商业广播才是市场常规的前题，「公共广播」似乎应服膺于市场主导的游戏规则之下；其后的报告书更进一步否定香港电台是公共广播服务的主要提供者，亦质疑港台未符合公共广播机构的理想要求，目的很明显是打破港台过去对公共广播话语权的垄断，令公共广播的定义，不再是港台独家代理，既拒绝局限于港台偏向的ＢＢＣ模式，亦令香港电台的社会功能，贬抑为公共广播服务芸芸参与者中之一。报告书对港台的争议性看法，在一定程度上影响市民对公共广播的判断。
公民社会在回归后急剧膨胀，网络媒体抬头，亦影响公民社会与公共广播的互动，新兴的公民团体主要依赖人气的网络平台凝聚受众，对传统公共广播提供的公共空间依赖减少，以电子传媒为主的香港电台较难获得这类活跃公民团体的支持；另一方面，公民社会内的政治光谱扩阔，激进、民粹力量较易获得广泛支持，公共广播提供的理性讨论空间，未能配合这类行动型公民团体的需求。与此同时，社会上亦开始出现要求在公共广播空间分一杯羹的诉求，民间电台争取的ＦＭ广播，表面上是公民抗命，潜台词是公众使用的大气电波有需要重新分配，民间电台挑战政府的结果，有机会影响公共广播的发展。
香港电台公共广播的身份既被政府刻意淡化，在公共空间的影响力亦因网络媒体的涌现而出现多元化及分割局面，而与公民社会的整合上，从「撑港台运动」的短期效应及零落反应，可以看到动员要获得广泛支持的困难。「撑港台运动」主要由检讨报告「杀台」的威胁而起，由于未有即时危险，难以凝聚来自社会广大的支持力量，部份骨干仍依赖港台工会的成员。虽然网上签名支持港台、民意调查等都显示不少市民仍乐于「撑」港台，问题是当香港电台面对真正考验时，到时有多少群众会愿意挺身而出支持港台？
寻找支持公共广播的公民社会
像大部份市民对民主运动的支持，并非由意识形态带动，主要由事件带动一样，香港人对公共广播的支持，并非出于一种对社会理想的坚持，而是因反对压力的出现，出于对现存生活方式威胁的一种条件反射。风平浪静的环境不利民主派获得选票，同样，缺乏政治迫害的年头，亦令善忘的公众忽略香港电台作为公共广播的社会意义，亦令公共广播此课题变成为「非议题」，湮没在日益膨胀的公共空间与日趋激烈的公民行动议题之中。
真心支持香港电台转型成为公共广播的团体或市民，可能是听或看港台节目长大的人或者是支持其理念的学者等，这些人力量分散，很难会是走在社会行动前线的一辈，即使获得这些人支持，他们很大可能采取较理性的手法，估计亦难在煽情为主流的新闻空间引起多大的涟漪。
（本文摘录自二零零八年十一月一日在香港中文大学举行的「香港文化与社会」研讨会之研究初稿）
