不进则退的香港特区广播格局

2009-08-17
 
  上月初,香港特区政府就如何批出广播电台牌照,公布了先决条件和多项准则,并表示快将向立法会提交草案,修订《电讯条例》相关条文。从表面看来,是由于「民间电台」挑战广播发牌制度,令当局不得不提高决策的透明度;但实质上,特区政府依然故我,发牌权力仍不受约束或监督。回归十多年来,种种迹象显示特区政府并未顺应国际大趋势,推动广播政策改革和促进广播多元化,而是极力抗拒任何重大的改动,致令香港的广播技术停滞不前、广播空间无法拓展。

  目前,香港仅有三家电台,分别是公营的「香港电台」和商营的「商业电台」及「新城电台」,三者均沿用模拟制式广播,只提供十三条频道。这个电台广播格局属殖民地年代的产物,是港英政府参照英国当时情况建立的,这与英国近年的发展相比,尤其落后。

英国数码广播政策进取
  多年来,英国沿用公营、商营两大支柱并存的广播模式,一九九五年开始发展数码广播时,全国约有二百个电台,都属于BBC或为数不多的商营机构旗下。到二零零七年,电台总数大幅增加到510个,其中172个使用数码广播,并涌现了一批新的商营电台,专门提供小众节目。另一方面,英国的社区广播起步较迟,二零零四年才制订法例,引入社区电台发牌机制,但短短几年间却发展迅速。截至今年初,当局共批准191个社区电台牌照,其中131个电台已投入广播。

  今年六月,为实现「数码英国」的宏图,英国政府更跨出一大步,宣布所有使用数码广播的电台将于二零一五年停止模拟制式广播;至于腾出来的FM频谱,则会发展「更本地的广播」(ultra-local radio),建立小型的社区电台和商营电台,而AM广播则被淘汰。

  英国如斯进取,是源于一个信念:电台在媒体融合的时代仍有其独特地位,若要让电台充份发挥其优势,就必须大刀阔斧调整广播政策,这主要包含两方面。其一:提升广播技术,以容纳更多电台,并提供新式和优质的服务,吸引新的受众;其二:将公营、商营传统模式,发展为公营、商营、社区广播兼备的格局,让电台不论在经营方式或节目内容都做到「百花齐放」。

民间电台掀起求变呼声
  反观香港,电台广播格局可谓「不进则退」,而「民间电台」的出现,则最能代表公众求变的呼声。二零零四年中,「商业电台」砍掉最受争议、也是广告收益最高的烽烟节目《风波里的茶杯》。一些节目支持者指「商业电台」是受政治压力而自我审查,他们因而催生了「民间电台」,而播出的内容不乏对特区政府和中央政府的批评,如要求平反「八九民运」、追究「六四镇压」等。「民间电台」最初只在网上广播。在香港,这是不用申领广播照牌的,而节目内容亦不受广播事务管理局(广管局)规管,毋须遵守该局制订的电台业务守则。然而,「民间电台」强调要争取广播平台让不同意见继续发声,在零五年中开始占用一条FM频道,一面非法广播,一面向当局申请广播牌照,表示要开办一家非牟利的社区电台。

  当局否决了「民间电台」的申请,理由是广播频谱有限,而申请者并不具备应有的技术和财力,又认为香港毋需设立社区电台。另一边厢,当局多次搜查「民间电台」,并控告主事人、节目主持和一些嘉宾无牌广播,直至最近合计发出八十多张传票,被告多达二十人,当中包括了现任和前任的立法会议员。

  「民间电台」被控非法广播,各被告都不认罪,更把握这个机会,在法庭上作出多项申诉,包括: (一) 电台发牌制度并不切合现今社会所需; (二) 香港的电台数目远远落后于其他人口相若的国家; (三) 对被告的检控是不公的; (四) 另一个申请者成功取得新的电台牌照,「民间电台」认为,由于它的政治立场,当局未一视同仁对待两项申请; (五)「民间电台」的申请受到不必要的延误; (六) 当局发牌时,该考虑的不考虑,不该考虑的却考虑; (七) 当局的陈述不准确,香港仍有FM频道可供电台使用; (八) 香港未制订社区电台的政策,但当局理应支持社区广播。总的来说,「民间电台」认为发牌制度抵触了《基本法》和《香港人权法案条例》保障表达自由的条文,要求法院裁决发牌制度违宪。

电台发牌制度有否违宪?
  去年一月,「民间电台」在裁判法院赢了第一仗,电台发牌制度被裁定违宪。审理的法官认为,发牌制度未受法律明确规范,不符合《基本法》和《香港人权法案条例》保障表达自由的规定,原因有多个: (一) 发牌与否,完全由行政长官会同行政会议决定,不受任何限制和监督; (二) 没有法定机制,让申请人就决定提出上诉; (三) 行政会议和广管局不是独立于政府; (四) 未有具体列明发牌与否的考虑范围。法官又认为,由于发牌制度违宪,规管无牌广播的法律条文亦属违宪,所以判各被告无罪。

  当局对裁决马上反击,成功申请暂缓执行裁决,又取得禁制令阻止「民间电台」继续广播。政府这些举动被指有违法治精神,惹起广泛议论,而「民间电台」亦高调违反禁制令。事实上,「民间电台」违宪审查的胜利只属短暂,因为当局其后上诉得直,上诉法庭推翻了裁判法院的决定,而终审法院今年五月亦拒绝让「民间电台」上诉,这意味着「民间电台」未能借助司法力量促进广播政策改革。

  上诉法庭认为,「民间电台」如不满电台发牌制度或认为当局未公平处理其申请,应及时申请司法覆核,而非等到被控非法广播才提出。再者,在这宗案件中,法院要审理的,是「民间电台」有否违反法例规定,未领有牌照就广播,因此「民间电台」只能要求法院审视规管非法广播的法例有否违宪,而非发牌制度。

  上诉法庭又指出,控辩双方都同意,控制大气电波的使用是有必要的;不容许无牌广播,虽限制了表达自由,但可以接受。上诉法庭解释,广播频谱属稀有资源,而警方、消防、急救、民航等部门都要依赖电台频道通讯,无牌广播可能造成干扰,并引用了美国最高法院几十年前的「红狮案」判决,指政府对广播加以控制是很有必要的。换句话说,上诉法庭不单裁定要领牌才能广播并没有违宪,亦认同了规管电台广播的传统理据,完全没考虑数码科技带来的变化。此外,上诉法庭认为,应否引入独立的发牌机制和广播规管机构、应否容许社区电台,这些都属政府决策,不应由法院裁决。观乎今次上诉法庭的论据,即使日后有人申请司法覆核,挑战广播电台发牌制度,胜算亦很低。

特区政府三项新举措
  就本港的电台广播,特区政府近期有几项新举措。其一,当局去年只用了很短的时间便批准「雄涛广播」的申请,发出一个为期十二年的牌照,给该公司开办一条新的AM电台频道。「雄涛广播」得到城中多名富豪出资,由郑经翰筹组,后者虽曾担任《风波里的茶杯》主持人,但广为人知的是他与现任特区行政长官曾荫权极为友好。

  其二,特区政府于去年底,公布了一份名为《香港广播类流动电视服务发展框架》的政策文件,容许未来的流动电视营办商,同时提供少量的数码声音广播。这是港府蹉跎十多年后,第一次提出数码电台的具体方案。然而,有几点值得留意。其一:现有的三家电台很被动,除非他们成为流动电视营办商,或与有关营办商达成协议,否则仍无法提供数码广播。其二:营办流动电视就如其他新媒体一样,不需申请广播牌照,节目内容亦不受广管局规管,实行行业自律;但流动电视平台提供的数码广播则完全不同,必须像现时的电台一样,申领广播牌照和受到广管局规管节目内容。换言之,电台比电视还管得严,这似乎是为「民间电台」度身订造的,以防它使用流动电视平台。

  其三,上文提到当局于七月初宣布将修订《电讯条例》,加入广播电台发牌的先决条件和多项准则。政府这样做,可谓一石二鸟。一方面可加强发牌制度的法律规范,减低再被裁定违宪的风险。这亦反映「民间电台」的违宪申诉及裁判法院的裁决是有根据的。另方面,这次修订法例亦可确保「民间电台」这一类申请将来也不会成功,因为这套准则并非全新,而是属一直沿用的行政指引。发牌先决条件只有一项,就是有合适、可供使用的频谱;至于准则方面,主要关乎开办商营电台的能力,包括申请人有否充裕投资和能否付出大额保证金等。这亦说明几点: (一) 政府若不积极推行数码广播,依旧可用频谱不足为理由,拒绝电台牌照申请; (二) 政府仍不容许设立社区电台; (三) 政府的发牌决定仍不受约束或监督。

未能顺应国际大趋势
  不论是特区现有的电台广播格局,抑或刚提到的政府新举措,都与促进广播自由的国际大趋势不相符。世界各国以往只容许屈指可数的电台,它们要领有广播牌照和节目内容受到规管,主要原因是广播频谱有限。然而,数码科技令这个理由再站不住脚。

  由于一些国家仍利用广播发牌和规管制度来打压表达自由,「联合国教科文组织」 (UNESCO) 和「欧洲委员会」 (Council of Europe) 近年分别制订广播规管的指引,要求规管机构独立于政府,而发牌和规管工作都不应受到政治干预,并需提高决策透明度和问责性等。同时,多方亦积极研究如何实行广播业界自律。去年,欧洲人权法院曾下达两个判决,指有关的东欧国家拒绝发出电台牌照给某些申请者,整个程序极不透明,决定亦显得任意,是侵犯了表达自由。简单来说,广播牌照再不是遥不可及的,政府必须具有充份的理由,才能拒绝申请。至于电台会否因此过多,申请者取得牌照后能否营办下去,则属后话。事实上,多国近年提倡广播多化元,尤其要发展社区电台,不单为了更贴近受众的需要,更重要是形成公营、商营、社区电台鼎立的广播格局,以抵抗来自官方或私人业者的垄断。欧洲委员会要求成员国,确立社区电台的法律地位,并提供专门的广播频道和支援。

  既然如此,特区政府为何不顺应国际大趋势改革电台发牌和规管制度?为何不发展数码广播和社区电台?为何对广播类的流动电视平台所提供的电台节目采取特别规管措施?答案昭然若揭。过去几年,「民间电台」虽被检控但却没有停止非法广播,如果「民间电台」和数十个社区电台都可以合法地广播,届时将会是怎样的情景? 很明显,当局过份担心电台的宣传和鼓动的作用,而轻视它的交流、娱乐和教育功能。然而,倘若电台广播格局继续滞后,广播自由不断萎缩,香港又怎能称得上是现代的国际大都会?与内地的大城市相比,又如何有明显的优势呢?
下载
相关文章 / Related Articles

香港学生反修例运动中网络关系解体的实证调查

宋昭勋、吴静、胡欣立
2021-01-11

警队与社交媒体

黄子健、马伟杰
2017-05-08

未有科技局前的日子

莫乃光
2012-11-13

香港网游产业的数点建议

冯应谦
2012-11-13