数位化时代的公共电视：以英国与日本为例
刘幼琍 政治大学广播电视系教授
2009-11-12
BBC 是英国社会的基石不同的国家或地区会因其社会、文化、政治背景及媒介制度的不同而发展出不同的公共电视。有所谓的美国模式 (弥补商业媒体之不足)、欧洲模式 (公视是国家社会的基石)、日本模式或混合模式。香港政府在十月公布了未来香港电台发展的方向，由于仍由政府部门提供「公共广播服务」，引来很多批评与讨论。而台湾的公视及公广集团 (公视、华视、客家电视、原住民电视、宏观电视)，也因为预算及治理问题需要修法而有很多辩论。
笔者今年七、八月分别访问了英国的BBC与日本的NHK，以了解他们在数位化时代所面临的问题及相关变革。本文特别以BBC及NHK为例，剖析数位化时代公共电视所面临的重要议题，希冀对其他国家或地区的公共电视有一些参考价值。
治理模式的改革
公共电视最重要的价值是其不受政治商业影响的独立性格。BBC不只是英国社会的基石，也是全世界公共电视的表率，即使如此，BBC的治理照样受到批评。BBC过去的董事会 (Board of Governors) 是BBC内部最高的权力机关，兼负治理与监督的功能，但也因此被批评有「球员兼裁判」之嫌。基于这种疑虑，二零零六年英国成立了两个相互独立的单位 ─ BBC Trust与Executive Board (执行委员会) 来取代之前的董事会。BBC Trust是民众收视费的监护者，其角色在于设定BBC整体的策略性方针、批准执行委员会的策略与预算、以及评估执行委员会的服务绩效。Trust也会检视BBC营运在媒介市场中的竞争性影响力，并且要求执行委员会不可有不公平竞争的行为。执行委员会必须要在确保执照费妥善运用的情况下执行BBC的营运任务。
日本NHK的治理模式是经营委员会 (Board of Governors) 与理事会 (Executive Board) 的关系。根据日本放送法，NHK经营委员会共有十二位委员，是由首相提名，两院国会通过后由首相任命，其职责是决定NHK的经营方针、监督NHK的经营管理。经营委会会的委员长互选产生，只有一位是专职，主要担任监察与稽核。经营委员的背景可来自教育、文化、科学、产业，并且也有地区分散及政党分散的考量。经营委员会底下有一个监察委员会 (Audit Committee)，是由经营委员会提名，现由三位经营委员担任，他们的职掌是监督与稽查NHK会长、副会长及理事所处理的事物与财报。经营委员不可干预节目。经营委员会选会长 (President)。会长代表NHK，经营管理NHK。副会长及理事则由会长提名，由经营委会会通过。
事实上，NHK经营委员会委员的任命难免受到政治影响。二年前有四位亲政府的被提名人因为政治因素在参议院没有通过 (因为当时民主党占多数)。此外，东京大学的醍醐聪教授还批评，NHK经营委员会的人选太偏重找企业界的老板，例如现任的经营委员会委员长与会长都是来自企业界。这样的提名倾向会使NHK的经营太商业化。
预算审查
公共电视的预算要如何审查，才算独立又负责？行政与立法部门是否可以审查其预算？日本NHK的内部稽查是由经营委员会底下的监察委员会 (Audit Committee) 审查。外部审查根据放送法第37条规定，NHK应该每年将NHK的预算、收支及年度报告送交总务省审查，总务省审查完毕后，会将加注建议呈给内阁，然后转给国会同意。国会审查预算时多半只是接受或反对，没有修正权。如果国会有任何建议，也会由国会适当的委员会征求NHK的意见。政府部门亦可针对NHK的预算及年度报告给建议。如果NHK有重大投资计划，必须得到政府的许可。但是政府不可干预NHK一般的正常运作。
在英国，BBC Trust和Executive Board都设有和财务有关的委员会。前者设的是Finance and Compliance Committee，后者设的是监察委员会 (Audit Committee)。Finance and Compliance Committee委员会的职责包括审查BBC三年财务概要及年度整体预算的内容，以及代表Trust审查与通过电视执照费的年度征收策略及数位转换辅助计划。监察委员会的职掌则包括对BBC企业管理的监督，尤其是和财务报告、内部控制以及风险管理有关的事项。为了了解英国国会是否可以监督BBC的财务问题，笔者曾写信给BBC的国会频道，该单位的答覆是国会底下的「文化、媒体与体育委员会」因为监督文化媒体与体育部，所以会针对BBC提出问题或给建议，但是却不能改变BBC的决策。
收视费的检讨
BBC的执照费到底该调涨还是调降，甚至改为使用者付费，变成订阅？这个问题在英国电视媒体进入数位化时代后，尤其是关掉类比之后是一个很重要的话题。为了让BBC能顺利完成数位转换及继续提供好的节目，其向家户收的电视机执照费自二零零九年七月起调为一年142.5英镑。不过英国的文化、媒体与体育部 (DCMS) 在二零零九年六月公布的数位英国报告 (Digital Britain Report) 建议，BBC收到的电视机执照税从二零一三年开始，也就是数位转换完成之后，应该拨3.5%的执照费给独立的新闻联盟制播地方性的新闻。对此，ITV相当期待，BBC的政策与发展部门主管 Mr. Gautum Ranjarajan对此提出质疑。他表示民众认为执照费是付给BBC，就可以要求其节目品质。如果开放执照费补助地方媒体，各种地方的媒体，例如报纸、广播，还有其他的电视业者都会想要这笔预算，BBC所能运用的费用就会变得越来越少。既然BBC的执照费可以有部份经费做其他用途，就表示民众缴交的收视费应该可以调降。
NHK有百份之九十七的预算是来自家户的收视费，目前一年可以收到六千四百九十亿日币左右。日本放送法第32条规定，任何在日本的居民只要有接收NHK节目的设备装置 (如收音机、电视机) 就应与NHK签约。由于并没提到「缴费」的字眼，所以有不少民众拒缴，再加上NHK这五年来由于丑闻不断，例如制作人浮报费用收取回扣、干部谎报出差费、收费人员中饱私囊、员工涉嫌股票内线交易，所以有二成多的民众拒缴收视费。有人甚至提出NHK应该民营化，或是降低收视费。NHK意识到多频道环境的竞争及民众的想法，已经开始精简人事，并表示，未来的营收如果稳定成长，则考虑于二零一二年调降10%。由于数位化后，新的电视平台增加，NHK表示已经在研究未来如何对使用新电视平台的受众收费，但目前很难确定谁是此对象。
数位转换与节目宗旨：追求高品质而不是多频道
BBC与NHK在数位转换的过程，都扮演重要的角色。BBC每个月的电视执照税有9%是作数位电视转换用途。NHK 二零零九年起的三年事业计划也将做好数位转换的工作列为九大工作重点之一。
电视数位化之后，可以有更多的服务，例如频道增加，平台增加，互动的功能也增加。可是如果预算有限，到底该如何规划？高传真电视 (HDTV) 占的频宽较大，标准数位电视 (SDTV) 就可以使用较少的频宽。BBC在数位化时，刚开始为了推广数位无线电视平台，强调的是多频道，现在已经转向高传真电视。BBC的Agreement也进一步规定，BBC公共服务的内容必须要维持高品质、挑战性、原创性与创新。
日本放送法规定NHK要提供丰富及高品质的公共节目。NHK表示，面对数位科技，要强调高品质，例如尽量提高高传真电视的比例，频道的多寡倒在其次。目前NHK有两个无线电视频道 (综合频道与教育频道)、一个高传真的卫星频道 (BS-hi) 及两个SDTV的卫星频道。等两个SDTV的卫星频道 (BS-1, BS-2) 都变成HDTV频道后，可考虑删减一个BS HDTV频道。
新投资计划或进入新领域的评估
英国的BSkyB在一九九七年曾经向欧盟抗议BBC提供二十四小时的新闻频道对商业媒体带来不公平的竞争，不过没有抗议成功。BBC在数位化时代，不但透过广播、电视、网路提供其电视服务，还透过新媒体或新平台提供免费服务，例如BBC的 i-player，也有人质疑是否对其他商业媒体或新媒体带来不公平竞争。为了减少外界的疑虑，BBC的 Agreement 规定，BBC如有重大投资计划，或是要进入新领域，则需由Trust进行公共价值检验 (public value test) ，同时 Ofcom 也会进行其对市场的影响评估。
日本NHK在二零零八年十二月也推出 NHK on Demand 的服务，截至二零零九年七月只有二万订户。与英国 i-player 不同的是 NHK on Demand 是付费服务，价格在105-315日圆之间，尚未有商业媒体抱怨NHK进入到新媒体的领域。根据放送法第九条之四，NHK on Demand 不能以牟利为目的，必须与NHK会计分离，现阶段其赤字的部份是由NHK的收视费收入来弥补。
结语
公共电视的核心价值是独立、品质与创新。在数位化时代，必须重新检视其节目与服务的定位，并且建立完善的治理与问责制度，如果预算来自收视费或政府拨款，而要进入到新的媒体领域，都应作类似BBC的公共价值检验或对市场的影响评估。英国BBC虽然也难避免被其他媒体批评，但是其对问责系统的改革很值得为其他公共电视借镜。再看看世界闻名的NHK，尽管其节目仍保持一定的水准，这五年因为丑闻不断，虽然也有检讨，例如订定工作伦理行为宪章，但是过去的管理不善已让其形象大伤。难怪有人倡导拒缴收视费，甚至要将NHK民营化呢。这不也是其他公共电视的一面镜子吗？！
