香港建立统一通讯事务管理局的问题与思考
胡惠生 香港大学法律学院
2010-02-11电讯、广播事业监管机构合并的现象，始于九十年代后期，推动的力量主要是由于数码技术的急速发展，打破了电讯、广播和互联网三大行业既有的市场界限。香港早期发展的自选录像(Video-on-demand)及近年香港宽频未领有收费电视牌照的网上电视等，都是科技汇流下市场融合的产物。以往多个地区所采用的「分业管理」监管模式 (即采用不同政策法律监管电讯业、广播业和互联网的运营商) 在此汇流环境显得不合时宜。世界各国都积极改革及更新相关政策和法律，以回应科技融合的挑战；而合并监管机构，提供一站式管理，亦是众多改革方案之一，被不少国家采用。在汇流趋势下最早合并监管机构的欧洲国家是意大利，与香港渊源深厚的英国政府亦在二零零零年十二月，建议将电讯管理局及独立电视委员会等五家机构合并，成立统一的监管机构传讯事务管理局 (OFCOM)；其后芬兰等国，亦纷纷合并监管机构。在亚洲，马来西亚早于九八年成立了马来西亚通讯与多媒体委员会 (MCMC)；台湾亦在零六年二月成立台湾通讯传播委员会 (NCC) 作为独立的统一通讯监管机构。
科技融合的挑战
早于九十年代初期，就科技汇流需要面对的监管制度改革，香港政府已意识到刻不容缓，但当时碍于中英争拗，很多跨越九七的事宜都没法处理。主权交接过后，香港政府立即在体制上对融合的市场作出回应，于九八年由文康广播科改变为资讯及科技广播科，后来在二零零四年改名为通讯及科技科，将过往分别隶属财政司 (通讯事务) 及政务司 (广播事务) 合并在同一部门内，至少在政策层面，两个现有的监管机构可以在同一政策科得到监察和协调。零四年三月，政府就技术融合下的香港通讯监管议题再度开展研究，并在两年后发表谘询文件。提出要将现有的电讯业和广播业的监管机构，即电讯管理局和广播事务管理局合并为统一的通讯局，同时建议将现有的电讯条例和广播条例整合为统一的通讯条例。
对于此项提议，各界就不同事宜表达了各自的观点，像立法会议员担心新通讯局成员人数、或政府先合并两局才检讨两条广播电讯相关条例等问题，当时亦有作出讨论；各界对细节可能有不同意见，但对建立统一监管机构的必要性却有一定的共识。香港建立统一的通讯管理局和通讯条例，不过是时间的问题。笔者通过文献研究和实地访谈等，分别研究了英国、马来西亚及台湾建立统一通讯监管机构的经验，希望藉此对香港未来建立统一的通讯管理局和通讯条例提供借鉴参考。
就未来通讯局成员人数问题，有议员担心人数太少，权力过大。事实上，美国的联邦通讯局 (FCC) 的成员只有五人，台湾的NCC有七人，英国的OFCOM 董事局内有七至八人。因此香港建议中的七人，已经不算太少，未来通讯局需要了解规管不同通讯业务的专才，若成员人数太多，恐怕很难找到合适人选；至于另有议员担心的先成立后立法问题，台湾亦出现同样情况，NCC早于二零零六年成立，但合并的法例至今仍未能完成，所以并非没有先例的。
吸取其他地区的经验
其实，就着未来通讯局的成立，要关注的话题仍有很多。综合英国、马来西亚及台湾的经验，至少有以下八个方面是香港在未来筹建统一监管机构时应特别注意的。
第一，统一的通讯局应当是一个独立及专业的监管机构。从海外的经验来看，保障机构的独立性是十分重要的。只有这样，才能保证监管机构在法律和政治上的独立性，保证其在法律和功能上有别于其他的政府部门和机构。
第二，通讯局必须杜绝官僚作风以保证效率。马来西亚的MCMC就因此受到批评，指沦为官僚机构，完全没有起到促进本地电讯市场竞争力的作用。至于英国的OFCOM则在机构成立伊始就明确其促进本地通讯产业发展的职责所在，不受政治干涉亦独立于既得利益集团之外，是名副其实的独立运作及配合市场需要的监管机构。
第三，推行统一的监管机构需要强有力的政治支援。无论英国、马来西亚，还是台湾，统一通讯监管机构的建立和运作，都离不开该地掌权者的大力支持和扶植。在马来西亚，政府从九一年开始就承诺将对建立MCMC给与必要的支持和帮助。而台湾NCC的建立亦是获得了行政院的支持才得以顺利组建。同样，英国OFCOM 的建立也是得益于各方政治利益相关者的一致支持。
第四，推行统一的监管机构需要有系统的计画和安排。马来西亚的MCMC和台湾NCC的组建交接以及运作都是有详尽周密的安排在先，并根据时间表按时投入运作。
第五，任命称职可靠的机构负责人是统一监管机构顺利运作的关键所在。监管机构负责人将会直接影响本地通讯市场的发展，所以聘用熟悉通讯业的人才是十分必要的。如英国OFCOM中的许多员工都有在通讯业工作的经历。此外，英国、马来西亚和台湾的经验也都证明，可信可靠的任命程式也是十分重要的。应当尽量避免政治任命，以专业性和能力作为考核指标指派合适的人选。
第六，统一的监管机构应采取如无必要，尽可不管的轻度监管方式 (light regulation)，减少对通讯市场的干预。这也是英国OFCOM运作的成功经验之一。同样，在马来西亚，不论是直接还是间接的方式，监管机构都不会对通讯业做出不必要的干涉和监管。
第七，稳健的财政来源是统一监管机构成功运作的关键之一。纵观各国的经验，资金保障是统一监管机构顺利组建的重要因素之一，建立相关基金则是普遍采纳的做法。如马来西亚建立了「马来西亚通讯与多媒体基金」，台湾则建立了「通讯传播监督管理基金」。
第八，立法及相关法例充分是建立统一监管机构的必要条件。在组建统一监管机构之前，必须有适当的立法。在英国，二零零二传播通讯法的采纳为OFCOM的最终成立铺平的道路。而随后的二零零三传播通讯法则整合原有不同监管机构的职能，并设定了新的统一监管架构的详细职责和监管原则。在马来西亚，通讯与多媒体法 (MCMCA) 建立并赋予了MCMC监管权利，规定了其作为统一监管机构的具体职能。在台湾，通讯基本法明确规定，NCC成立后，相关部门及NCC应依该法所揭示之原则，于两年内修正通讯传播相关作用法规，同时也对整并后的统一监管机关做出新的职责定位。
对建立香港通讯局的一点建议
从以上海外经验的分析可以看出，统一监管机构在海外的推行经验基本上是成功的，虽然需要注意的问题也有很多。下面，我们就具体针对香港未来的通讯局及通讯条例的建立，分别提出以下具体建议。
首先，关于通讯局的建立：
一、 建立和推行都离不开强有力的政治支持。
二、 委员的任命程式应该透明化。
三、 委员的任命应该以专业能力为筛选标准，政治任命不可取。
四、 任命具备丰富行业经验和良好沟通技巧、专业能力强、诚信度高、有决断力的候选人作为通讯局的领导者，有助于通讯局的成功运作。
五、 可从私营部门中选拔纪录良好，与通讯业有着良好关系的候选人作为通讯局的成员，这将有助于通讯局的成功运作。
六、 通讯局必须是独立的，并且此种独立性必须是人所共知的，以保持其在业界和公众的公信力。
七、 运作必须保证高度透明，以树立公正，不偏不倚，不受政治干扰和影响的形象。
八、 以政府和业界的标准，限定通讯局的组织架构规模和员工数量，以降低成本。
九、 组织文化必须是有活力、富于创新的，以配合通讯市场的快速发展变化。
十、 监管力度应该是轻度的，监管方式应是协商性的。
十一、 建立和推行通讯局需要充足的资金保障。
十二、 应建立内部和外部监察机构监督通讯局的运作。
其次，关于通讯条例 (Communications Ordinance) 的建立：
一、 未来的通讯条例应据此原则草拟：未来的监管体系应取代现今「分业监管」模式，更集中处理技术融合环境下通讯业运营商和通讯服务之间的关系。
二、 在通讯条例中，现有的牌照监管体系最好能由认证监管体系取代，以提高监管效率和确定性。
三、 通讯条例的草拟和通讯局的推行最好能同步进行，而不是一前一后。这样可以为不断融合的通讯服务设立一个连贯的监管体系，避免监管的不确定性。
四、 通讯条例的草拟应寻求灵活性 (以跟上本地通讯业快速变化的市场环境) 与确定性 (以吸引本地和海外运营商的投资) 的平衡。
五、 条例应明确列出通讯局的职责及运作原则。
六、 条例应明确未来通讯局和竞争事务委员会之间的关系，以及两者各自在通讯业竞争事宜上的司法管辖范围。
七、 条例应将消费者保护事宜列为主要考虑事项之一，但前提是保障消费者利益与公民利益之间的平衡。
八、 为解决通讯局与运营商之间，以及运营商与运营商之间的争端，通讯条例明确列出争端解决办法和诉求机制。 作为一个自由贸易港口，香港需要深度融合到世界经济体系，并对资讯技术的发展和全球变化做出应对。技术融合所带来的挑战对香港来说十分重要。香港需要对其监管制度体系作出修订以加快其作为一个资讯社会的发展，放宽对本地电讯业市场监管的压力，提高市场的自由度，以保持在全球经济中的竞争力。
(本文所研究课题由香港特别行政区政府中央政策组及研究资助局全额资助（项目编号HKU 7008-PPR-7），特此致谢。)
