保障私隐报业评议会对新闻自由的影响

　　法律改革委员会私隐问题小组于八月下旬公布了两份谘询文件，针对侵犯私隐的民事责任和传媒侵犯私隐行为作出了十分详尽深入的介绍和论述，除建议立法保障各类私隐权益外，更具体建议成立「保障私隐报业评议会」，以监察并规管报业进行新闻采访和报导时作出的各种侵犯私隐的行为，从而保障市民的私生活免受新闻媒体的不当干扰。

　　谘询文件公布后，新闻界反对之声不绝，提出论点主要有：

　　（一）建议中的评议会将严重影响新闻自由；

　　（二）对新闻行业的监督，应该来自公众舆论，而不是来自政府，或一个法定的组织；

　　（三）在不影响新闻自由的情况下，对传媒更有效的监督或制衡新闻传媒的自律检讨，该行业的专业组织制订的守则，和市场力量的发挥。

　　除以上论点外，新闻界对建议中的评议会集制订守则、处理投诉、进行调查、作出裁决和惩处等权力于一身也认为不妥，特别是担当法庭角色向裁定严重违反《私隐守则》的媒体处以罚款，令产生「冷冻效果」（chilling effect），严重损害新闻自由的行使。

　　新闻界提出以上反对的论点时，也同时质疑此时提出立法监管的迫切性，认为传媒侵犯私隐的严重性并非已到了不可不管的地步。

　　本文将就以上各点提出个人看法，并对法改会的建议作出一些回应，希望引发更多有心人士，就香港新闻行业的健康发展，专业水平的提升，以致充份发挥其监察与制衡的功能，令市民大众的私隐权益获得法律的保障之余，同时可以透过新闻传播媒介去有效监察政府与公众利益有关的事务。

传媒侵犯私隐的严重性

　　传媒侵犯私隐的行为并不单只在今时今日的香港发生；其实，在任何一个资本主义或民主社会里，不论是西方还是东方，自大众传媒出现，就因为传媒要发挥其监察功能或出于商业利益的考虑，而不断重覆出现各种侵犯私隐的行为。就严重性而言，香港传媒的「违规」行为不见得比西方社会严重，近年英国传媒对皇室人员揭秘爆私的报导、美国总统克林顿的丑闻等，都只是其中一些比较触目的例子而矣。

　　若仔细分析最近几年来，新闻媒体侵私行为的例子，包括法改会在谘询文件内列举的例子在内，大部份侵私行为似乎都发生在少数销量高的大众化报纸中，而不少另类报章，包括英文、财经和较严肃的报章，却极少为求满足读者窥秘的好奇心理而侵犯私隐权益。

法改会公布谘询文件，建议成立「保障私隐报业评议会」。

　　香港新闻媒介，包括那些多次侵犯私隐的媒体，在过去以致现在，对政府政策的制订、执行和影响，对大财团大企业的是否公平运作，以致对社会上一般不公平不公义的事，都一直发挥其监察与制衡的功能，这是有目共睹的。而执行其监察任务的时候，有时候很难避免会干扰被监察者的私人生活，这是可以理解的；在西方社会，这被认为是「不可避免的奸恶」（necessary evil）。所以，当考虑立法规管传媒的时候，必须同时考虑这种做法会不会因规管了少数「黑山羊」而惩罚了大多数的「白绵羊」呢？在保障私隐权益的时候，会不会也减弱了新闻媒体的监察功能呢？

「保障私隐报业评议会」的设立会否影响新闻自由？

　　一般人都认识到，新闻自由并不是在一个真空状态中存在和运作。世界上所有的大众传媒都受到政治、经济、文化和社会力量不同方式和程度的约制。因此，立法规管新闻媒体的运作并非新事，问题是：法改会所建议的「保障私隐报业评议会」会不会对新闻自由造成破坏性的伤害，令新闻媒体不能有效发挥其监察功能。

西方传媒侵犯私隐的违规行为，层出不穷。

　　我们同意传媒行使社会赋与它的新闻自由，并不是为了传媒的商业利益，而是为了其有效监察政府及社会。我们也同意，个人私隐乃基本人权，必须受到保障。

　　可是，对于工作上涉及广大市民重大长远利益的政府高官，他们拥有权力影响政策的制订和运作，他们必须受到比一般市民更严厉的监察。换句话说，政府员官、议员，及那些行事决策会涉及公众利益的人士，他们的个人私隐权利便必须作某种程度的牺牲。原因包括：（一）他们是自愿参与涉及公众利益的事务。（二）对于选任、受薪或某程度上代表香港的官员和议员，市民大众有权期望他们具备高尚的品格，包括诚信，忠心，可靠。（三）通常情况下，牺牲公众利益及以权谋私的行为，都会在私人时间和私人场所进行。

　　因此，保障私隐权利的法例规管若不能区别各类行事决策涉及公众利益的人士，豁免新闻媒介对他们进行监察时所可能引起的不便或侵私行为的法律责任，将促使这类人士利用私隐法例所提供的保护，消极方面可以拒绝监察，积极方面更可阻吓新闻工作者进行采访跟进。原因颇简单，因为即使他们是极其负责、诚信可靠的官员议员，也确知他们有必须对公众交待的责任，他们也极有可能行使私隐法例所提供的「护身符」；因为受监管、问责、被跟进追问都不是愉快的经验；对高度诚信可靠和负责任的官员议员，更是如此。在公务繁忙紧迫的处境中遭受不休止、并且可能是琐碎微不足道或甚至是无理取闹的监察，将会难以忍受的。

　　对于心存不轨，企图以权谋私的公众人士，这种保障正是求之不得。

　　这将直接影响新闻工作者接近消息来源，在他们采访获取市民大众有权知道的资料和消息的过程中制造障碍，也赋与具交待问责的人士一个逃避责任的借口和保护，结果是削弱新闻传播媒介行使其新闻自由去监察和制衡政府的能力，最终令民主制度受损。

　　至于那些自愿成为大众关注的另类公众人物—演艺界的影视明星歌星等……他们的私隐权益也必须作出某种程度的牺牲。虽然演艺界人士的私隐权益也应该得到保障，可是，他们不单自愿成为公众关注的人物，更常常利用传媒去促进他们的私利。这种以社会公器促进私利的情况，立法时必须审慎，否则会为他们提供不必要的保障。

监督新闻传播行业

　　谁来监督新闻传播行业？政府、法定组织、新闻行业自我监察？

　　在提出这个问题之前，不少新闻传播业界人士会先问：为什么别的行业不需另立法例监管，而新闻传播业却要如此？为什么其他专业如医生、律师、工程师或会计师的专业组织可以自行监督行内专业水平，而新闻行业不可？

　　要回答这一连串的问题，必须先了解新闻传播行业的本质，它所处理的是什么？它对个人以致社会会有怎么样的影响？

　　新闻传播行业透过采访报导，不单令读者知悉本地、本国和国际间的重大事故和变化，也同时帮助他们可以对周遭事态作出适时恰当的决定。采访报导与市民大众有切身关系、对社会有重大影响的事务，带来十分重要的社会效应，包括增加透明度和增加社会关注和参与。新闻传播媒介开放言论空间，让社会各界参与讨论，发表意见，令政府及各有关团体人士对各特定事务有更深入、全面及周详的评议才作出影响深远的决定。各新闻媒体的社论和各界的批评就担当了监察和制衡的角色。

新闻传播行业透过采访报导，带来重要社会效应。

　　要发挥这些重要的社会功能，必须百花齐放，百家争鸣，在多元意见纷呈的情况下，民主机制才能开动，政府才能兼听，社会才能自我完善进步，而言论自由及新闻自由却是发挥这些社会功能的必须元素。

　　而各个专业所处理的是个别的个案或业务，达致公平以致提高专业水平的是统一标准；而新闻传播界赖以达致公平的手段，却是开放言论市场，鼓励多元意见。划一标准对监察政府及公共事务，特别是监察那些事务或官员，如何监察等，都是削弱甚至是扼杀监察的效果。

　　因此，理论上，对大众传播行业，特别新闻媒体，法例的规管应该愈少愈好。可是，在大众传媒滥用新闻自由而造成社会不安、侵犯私隐以谋私利的情况下，监察规管似乎是有需要的了。

　　可是，监管应该来自政府，法定组织，还是业界自律呢？ 由于新闻传媒监察的对象是必须向市民大众交待和负责任的政府，所以，由政府制订守则去规管传媒会有角色及利益冲突的情况，是不适宜也不应该。由业内的自律组织去监管比由政府监管则较为恰当，可是，困难不少。若要业内自律组织作有效监管，必要条件包括：

　　（一）各传媒机构的老板必须认识并且认真落实执行一个专业理念：新闻传播不单是一个商业机构，更是一个社会公器 (public trust)，除了营商赚钱，它更负有守望、示警、提醒和监察的社会功能。

　　（二） 所有传媒机构都愿意参与这个自律组织，和愿意遵守所制订的守则。

　　（三） 这个自律组织的权威必须被所有传媒机构确认，所作裁决才能有效执行。目前，香港的传媒生态环境似乎并未具备以上三个必要条件。加上传媒自律组织若不加入外界的监察力量，也有角色和利益冲突的问题。看来，要传媒长期自律似乎问题不少，困难重重。

谁来监察传媒值得深究讨论。

　　至于市场力量能否在香港发挥其影响力，以监察传播的操守，则见仁见智。但由于读报、收听电台及收看电视是有惯性特质，以致过去几年来有边看边的观看电视，和受公开谴责的报章却仍是销路最高的现象出现。退而思其次，由法改会提出的「保障私隐报业评议会」有其好处，但也有弱点。

　　若由一个法定组织来监察，因有法定约束力，有关传媒机构的参与和有效执行的问题便会迎刃而解。有充足资源去处理投诉、进行研究调查，以致受伤害的市民投诉有门是另一个好处。建议中的评议会在投诉委员会调查前可以尝试进行调解，和任何受屈人士可向上诉庭提出上诉是应有之举。

　　可是，评议会具有惩罚性的权力，特别是向违规报章或杂志处以罚款高达五十万元的建议，却有以下的敝病：

　　（一）它是惩罚性的，对寻求、收集、挖掘多元意见和信息具阻吓和冷冻作用。这对促进新闻资讯消息的流通、增加透明度、和提高传媒的监察功能都有不良的影响，严重影响新闻自由。

　　（二）对资源短缺的媒体会构成压力，对传媒生态的均衡发展会有不良效果。

结论和建议

　　虽然新闻自由并非存在和运作于一个真空的状态中，它却因为对整个社会具有活力而健康的发展实在太重要了，而它也因为极其脆弱的，因此，若要对新闻传播媒介作出法定有效的规管，它应该是既有效规管时也不会削弱其监察功能的。以下是一些建议：

　　（一）先让新闻传播业界透过其自律组织，按他们自行制订的专业守则进行自我监察，两年内若传媒侵私情况仍无改善，才考虑立法设立「保障私隐报业评议会」；

　　（二）两年后要设立的「保障私隐报业评议会」可以集制订守则、处理投诉、自动进行调查，作出裁决于一身，但不具有罚款权力。

　　（三）评议会作出的调查结果和裁决后，可以宣布有关媒体违反《私隐守则》，谴责该等媒体、要求以评议会所指定的方式刊登道歉启事，并可在香港流通的传媒上刊登评议会的调查结果和裁决。

　　这做法一方面没有罚款带来的阻吓及冷冻效果，同时促进新闻资讯的流通，让媒体受到监察之余，市民大众得知各媒体的专业操守和水平，对新闻自由却没有不良的影响。