公众观看奥运转播 – 权利与保障?
甄美玲 汕头大学法学院副教授
2012-08-13
国际奥委会向钱看
今次纷争源于国际奥委会（International Olympic Committee, IOC）改变策略，不再经亚太广播联盟（Asia-Pacific Broadcasting Union, ABU）代表亚太区免费电视台集体洽购奥运播映权，改为让个别电视台直接投标。2007年，有线以1.2亿多港元的高价，击败无綫、亚视和now的联合竞投，成功夺得2012年伦敦奥运香港区独家播映权，包括收费电视、免费电视、新媒体、流动媒体等所有播出平台，以及2010年冬季奥运独家播映权和2008年北京奥运的新媒体和流动媒体播映权。有线当年面对now的激烈竞争，失落了英超独家播映权，对伦敦奥运志在必得，希望藉此留住原有观众，并作为卖点引吸新客源。
同于2007年，ABU发表德克兰宣言 （Declaration on the Media Coverage of the Olympic Games），促请IOC优先安排奥运在免费电视播放，之后才批出其他平台的播映权，并将亚太地区免费电视播映权直接售予免费电视台。ABU认为，这两项建议可确保一般电视观众都有机会收看奥运，并符合奥运宪章。后者要求国际奥委会采取一切所需步骤，确保奥运得到不同媒体的最详尽报道，以及在全球各地都能接触最多的受众“The IOC takes all necessary steps in order to ensure the fullest coverage by the different media and the widest possible audience in the world for the Olympic Games”。很明显，德克兰宣言未发挥任何作用。早于九十年代，ABU已察觉与IOC进行的集体洽购越来越困难。以1996年阿特兰大奥运为例，ABU不再包揽亚太区所有播映权，只能取得地面电视播映权，而卫星电视的播映权则落入另一组织手中。
欧洲亦出现近似情况，欧洲广播联盟 （European Broadcasting Union, EBU）自1956年起代表欧洲多国的公营电视台向IOC集体洽购奥运播映权。九十年代中，传媒大亨梅铎经营的集团曾高价竞投奥运的独家播映权，但IOC不为所动，并表示播映权不是价高者得，地面电视享有优先权，因它能接触最多的受众，IOC因此愿收取EBU较低的金额。然而，EBU于2008年底竞投2014年冬季奥运和2016年夏季奥运的欧洲播映权失败，终止与IOC数十年的合作。除英国和个别国家外，欧洲播映权一概落入一家私营企业手中。
国际奥委会向钱看，改变出售奥运播映权的方式，欧洲和亚洲的收费电视台愿意出高价，是很大的诱因。九十年代初，卫星电视和宽频有线电视在欧亚两地崛起。在这些新晋的收费电视台当中，一些财力相当雄厚、做法亦很进取。它们看准受欢迎的体育赛事，以天价投得独家播映权，希望藉此吸引大量的观众客户，先是足球赛事，近年伸延至奥运。不过，这种做法使地面电视失去播映机会，而民众也不能免费收看这些赛事。
有线低估奥运的政治含意
IOC高价出售奥运播映权予收费电视，但同时又须遵守奥运宪章。为此，IOC批出的合约含授权分销（sub-licensing）条款，规定有线向本港的免费电视提供二百小时奥运节目。对有线来说，这种分销安排并不陌生。有线至今未取得免费电视牌照，只能经营收费电视。过往三届世界杯，有线取得独家播映权，但国际足协也规定有线向免费电视台分销指定的赛事。记忆犹新，有线于2010年与无綫、亚视亦僵持了很久，最终在距世界杯开锣不足两个月达成协议。无綫和亚视可在数码频道播映揭幕赛、两场准决赛及总决赛，但须原装足本播放有线主持、广告、宣传片及特备节目，讯号由有线一台提供。今次为满足IOC的要求，有线原先寄望特区政府及时批出免费电视牌照，这样就毋须再与无綫、亚视周旋，退一步则是照搬2010世界杯的模式，由有线全权制作和招揽广告，再经由有线一台向免费电视台传送奥运节目。
有线的如意算盘打不响，改为容许无綫和亚视合作播映二百小时奥运，两台可自行制作节目、选择赛事及销售广告。换言之，有线完全丧失奥运独家播映权，高价投标变成钜额损失，而藉奥运吸纳新客源的希望亦落空了。有线今次买了一个大教训，原先以为只需从商业角度考虑奥运的播放安排，最终才惊觉整件事非常政治化。事实上，市民大众要求伦敦奥运在免费电视台播放，群情不如2010世界杯汹涌，因香港人热爱足球，而当中亦涉及赌波的因素。然而，中国近二三十年对奥运极其重视，除了体现国力提升，还认为奥运转播可凝聚全国人民和海外侨胞的爱国心和增强作为中国人的自豪感，让所有香港市民能透过电视见证中国运动员夺取奖牌，尤其是国歌奏起、国旗在奥运场馆飘扬的一刻，这是特区政府必须完成的一项政治任务。
特区政府的介入
由于特区政府的介入，有线于2010世界杯成了赢家，但今届奥运却惨变输家。相比2010年，特区政府今次很迟才出手，商务及经济发展局局长苏锦梁一直以不干预商业决定为理由置身事外。直至后期，民政事务局局长曾德成出马游说，苏锦梁亦改变态度，连同港协暨奥委会会长霍震霆，闭门与三家电视台开会七小时，达成免费电视播放协议。到底无綫和亚视付给有线的合理费用是多少？有线是否因特区政府施压才同意协议？外界一概不知道。苏锦梁只官腔地表示，对三间电视台以市民期望为依归，最终达成共识感到鼓舞。
然而，香港作为国际大都会，应否容许这种急就章、黑箱作业的广播事务决策和规管模式？有线中人抱怨，特区政府未为电视台提供公平的营商环境，在今次事件中更非中立，包括没有知会有线便去信提醒IOC有线未取得免费电视牌照。另方面，无綫亦有不满，有线在2010世界杯要求两家免费电视台完整转播有线制作，无綫认为是鹊巢鸠占，但在特区政府的介入后，无綫接受了这种安排。这几年来，立法会议员们曾多次质询当局和特首如何确保香港市民能免费收看世界杯和奥运，得到的答覆相当含糊。到底本地电视台在播放世界杯和奥运赛事的安排上，除了要符合《广播条例》外，当局还有什么具体要求？如果有，又是建立在什么基础上，有没有法理依据？这都是当局不应回避的。特区政府事先不制定规则，但关键时刻却一次又一次出手，给电视台的经营增添难以预测的政治因素。再者，《广播条例》包含公平竞争条文，而《竞争法》又刚在立法会通过，特区政府却如此介入几家电视台的纷争，无助香港电视行业建构公平营商环境。
立法保障盛事转播
数码技术带来更多电视频道和更佳的接收效果，但一般观众未必得益，因收费电视台高价夺取体育比赛独家播映权后，这些节目不再在免费电视台播放。为此，ABU在德克兰宣言中，倡议立法确保奥运赛事能在免费电视播放。早于五十年代中，英国就立法规管电视台播放Listed Events（订明盛事），让所有民众都有机会欣赏举国上下关注的盛事。1998年，英国更进一步将Listed Events分成两组。第一组包括了夏季奥运、冬季奥运、世界杯决赛、温布顿网球锦标赛决赛等十项体育盛事。任何电视台如要独家直播第一组任何一项盛事的全部或部分赛事，都要符合严格规定，确保所有电视观众有机会欣赏有关赛事，尤其是没能力负担收费电视的观众。第二组则包括英联邦运动会、高尔夫球公开赛等九项盛事。任何电视台如要独家直播任何第二组的盛事，就须作出足够安排，确保另有电视台将以其他方式向观众传播该项盛事（secondary coverage）。
参考英国的经验，欧盟于1997年在《电视无疆界法令》中，加入了社会重要盛事 （events of major importance for society） 条款 ，并于近年制定的《视听媒体法令》中沿用。条文要求欧盟成员国采取措施，确保广电业者独家播映该国视为社会重要盛事时，不会令相当多的公众无法透过免费电视观看该等盛事。为此，各成员国需及时以清晰和透明的方式，开列社会重要盛事旳名单，并决定有关盛事是否全部或部分直播，提交欧盟委员会审视。条文还要求各成员国透过立法等方式，防止广电业者使行独家播映权时，令到另一成员国相当多的公众无法透过免费电视观看该国订明的盛事。目前，欧盟各成员国的社会重要盛事清单，一般都包括奥运和世界杯。条款的实施旨在促进多元媒体，确保各成员国的公民享有接收资讯的自由，以及全面和恰当地保护电视观众的利益。诚然，政府这般介入广电市场的运作，有其正当目的，但亦受到不少质疑。收费电视台和盛事主办机构要求当局尊重市场运作、私有产权和版权持有人的利益。英国几年前曾检讨Listed Events，并建议取消第二组，但至今仍未有定论。今年初，澳洲亦在一遍争议声中修订Listed Events的安排。
香港观众是大输家
上述立法容许独家播映权的同时，又致力保障普罗大众可透过免费电视收看盛事，凸显了执政者兼顾电视台经营者和民众两方利益的意图。对电视台而言，有法规可依循，总比购入独家播映权后才出现不确定情况为佳。反观香港，不但未在这方面立法，甚至研究和讨论也极少。当出现盛事播映纷争，特区政府往往在最后关头介入，只求摆平眼前的纷争，并不理会问题可能再现。这种不透明、不问责、缺乏长远打算的应对，无助香港电视行业的发展，也未能保障民众接收资讯的权利。
2014世界杯和2016奥运都在巴西举行，这两项盛事的香港区播映权仍未竞投。由于时差的原因，直播在巴西举行的赛事，未必能吸引大量香港观众。再者，有线经历今次的教训，就算投标，开价肯定不会太高，甚至不参与投标。假若无綫、亚视和now再次联手竞投，成功夺得播映权，纷争未必再发生。当然，这不代表观众透过免费电视观看盛事的权益从此得到保障。
更值得关注是，今次事件反映香港电视行业的困局。首先，收费电视至今未找到盈利模式。香港市场细小，观众又极其习惯收看免费电视，收费电视始终不太普及，而高价竞投体育盛事独家播映权看来不可行，今次纷争亦凸显政治因素很影响营商环境。有线虽挺过九十年代初艰苦开拓的阶段，近年仍接连亏损，观众人数更被now赶上，但后者是免费送给所属集团的宽频客户，这可见经营收费电视确实不易。2000年，特区政府发出多个新的收费电视牌照，但很快就只剩下无綫收费电视台一家。后者虽未夭折，却一直未见起色。收费电视如此格局，也说明有线和now为何申请免费电视牌照。然而，特区政府迟迟不愿增发免费电视牌照，让其他营办者加入竞争，免费电视始终维持无綫独大、亚视挣扎求存的两台局面。数码地面电视在香港推行数年，但两家免费电视台提供的崭新本地节目寥寥可数，亚视甚至将几条数码频道用于转播内地电视台，浪费宝贵的大气电波。相比其他大城市，香港的本地电视发展滞后、观众的选择实在少得可怜。
回看历史，香港免费电视的发展，与奥运播映，关系密切。无綫于1967年底啓播，标志着香港进入免费电视年代，但当时绝大多数家庭未拥有电视机。1968年，无綫转播奥运，不少家庭为此添置电视机，普及了免费电视，亦使无綫成功吸纳大量观众。2008年，北京举办奥运，很多观众为收看赛事都乐意更换电视机或购置机顶盒，加速了香港过渡数码地面电视的步伐。然而，今届奥运播映却出现如此纷争，观众险些不能透过免费电视收看奥运，这明显是一种倒退，也反映在目前的政治气候和电视政策下，香港观众只能当大输家。当然，观众们也应自我检讨，为何如此惯性收看无綫，并长期容忍两个免费电视台的不长进？
