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业界自律?
根据电讯局最新公开资料,三年内向「拒收讯息登记册」登记的电话逾二百万。在二零零九年六月立法会会议记录显示,由零七年十二月至零九年五月,电讯局共处理逾百宗有关人对人促销的案件,当中并不包括零九年六月至一零年的数据。及后电讯局向业界谘询,委托香港大学向市民调查。以「不涉及个人资料的人对人促销电话应否受到规管」的公众调查中,42% 的受访者认为要「立法规管」;「无需规管」占29%,另「不知道/很难说」有13%。电讯局则在报告中,将「无需规管」及「不知道/很难说」两项,合并及形容42%的受访者「没有强烈意见」。同类向业界的调查,由电讯局负责,数据指业界近八成(79%)认为「无需规管」。但在政府引述相同数据的立法会文件CB(1) 240/09-10(04)中,超过八成(81%)市民,表示人对人促销电话,对生活构成不便。电讯局的报告重申,认为市民「无一面倒支持立法」,但会引入相关措施,如设立「自愿实务守则」,希望业界自律。
报告内容有部份「可圈可点」,例如「人对人促销电话的潜在好处,不应凌驾于公众取消接收不欲接收电话的权利之上」。参考立法会文件CB(1) 2489/08-09(01),有市民向政府质疑,即使在电话中再三向推销员表明「无兴趣」,奈何来电不断,变成滋扰。既然电讯局表明,商业机构有权利用电话宣传;依其逻辑,市民亦应有权利,拒绝不同商业机构在市民身上行使权利,但在上述投诉中则成疑问。
政府的立场是「深切」考虑到业界所顾虑的「扼杀生存权」。政府面对压力,释出「自愿实务守则」,希望业界自律,顾全商业道德。「大市场、小政府」,单靠「守则」是否有效,备受压力团体及市民批评。当中会否有解决方法?
立法与销售模式的转变
在探讨前,或许简述美国联邦通讯委员会 (Federal Communication Commission)在一九九一年实施的《电话消费者保护法》(Telephone Consumer Protection Act of 1991)。原则上,该条例主要保障固网及无线电话的个人用户。推销员利用电话促销时,除必须提供推销员姓名或机构名称外,亦要提供联络方法。此外,推销员不可在晚上九时至早上八时进行电话促销。二零零三年,美国政府另为市民提供「拒收讯息登记册」。登记后,若非事前得到用户批准,否则是禁止拨打。无论市民是否已登记「拒收讯息登记册」,经口头再次拒绝接收后,推销员亦需记录,及不可在五年内再致电该电话号码。使用自动拨号系统装置时,紧急电话、病房、医疗机构,或用户需要为通话额外付款的电话等,一律禁止。总括而言,非经同意请勿来电。一经违反可提出诉讼,赔偿以五百美元为上限。如有证明指商业机构故意违反法律,则可获三倍赔偿(一千五百美元)。
美国政府设立「拒收讯息登记册」时,社会内有激烈辩论,认为会把整个电话销售市场利润减一半,甚至拖垮。由于「拒收讯息登记册」不适用于政治活动、慈善团体及非牟利团体的宣传;法例实施后,商业机构除了向没有登记的用户提供更好的服务及支援外,并透过上述多方合作,略为改变运作模式,标榜社会责任之余亦捞取社会名望。最新研究指,现在美国境内有五千间电话销售公司,总年利润约一百八十亿美元,为全世界最大市场之一。虽不能杜绝推销员滥打电话,或部份人认为是「走法律罅」;但市民会更清楚其权利,必要时作相对法律行动。
由电话引发的深层问题
在香港,手提电话服务供应商是主要「泄密者」之一。香港各大传媒,曾大量报道有关手提电话服务供应商,利用细小的字型写下服务条款,市民在近乎毫不知情及没有机会剔除该「特殊服务」的情况下,签署合约。这带出五个问题值得深入讨论。
第一:市民的私隐资料在业界内不断重复滚存。电话销售公司利用个人资料图利时,个人资料的「数据」并不会只向一间公司贩卖,取而代之是向不同的公司,贩卖早已划分清楚的数据(例如收入、性别、年龄、教育程度等资料),以获取更大利润。当甲公司得悉市民不想接收讯息,乙公司的推销员及提供数据的公司并不知情,亦不会理会。另甲乙公司会否贩卖其数据,外人更无法知晓,故能否保障个人私隐则成极大疑问。虽然市民可利用口头方式拒绝促销电话,但根本没有清楚的法律约束力。政府所订立的《非应邀电子讯息条例》,为人对人促销留下空间,「上有政策下有对策」,业界早已适应以作生存,政府在立法前应该明白。
第二:若来电涉及个人资料,如姓名及性别等,已涉及私隐公署的权力范围。政府有责任,为市民厘清电讯局及私隐公署两者,在上述问题上角色重叠的问题,加强监管效率。现政府为个人私隐问题进行公众谘询,无论将来规管与否,推销员手持个人资料时大可不向电话说用户资料,以《非应邀电子讯息条例》的「空间」避之。
第三:手提电话在香港已是普遍服务(universal service),差不多每个人也有手提电话。除单靠市场的竞争减低收费外,亦需靠适当的法例约束不良商业行为,保障公众利益。单靠商界自律,似乎是一厢情愿。
第四:既然业界可运用权利致电用户,市民亦应有取消的权利免受滋扰,但如何监管则成疑问。若商业机构将推销方案外判至内地机构,如利用VOIP网络技术等进行人对人促销,当中涉及两地法律问题,监管难上加难。另外,港人资料在内地外泄会否引起跨境骗案,政府更需留意。
第五:没有明确法律约束力下,「八达通事件」反映出一个无可避免的现象:市民以消费者身份提供的个人资料,变成不同公司的摇钱树。事发东窗后,市民难免愤怒及对政府失望。
现阶段政府只单靠业界自律,能否为市民的权利提供清楚及有效的法律保障,则成疑问。为避免骚扰,本地网民把促销电话的清单上载至网站,市民有疑问只可经互联网搜寻后,才决定是否接听,或及后利用手提电话的软件截停。如电讯局诚言,英国、美国、澳洲及印度都有相关法例及登记册。香港政府标榜香港为「国际大都会」,但在人对人促销电话的问题上,虽关了一扇窗,但却开了一道门。徘徊在业界及市民中的政府,显得被动及明显偏袒商界。
后记:笔者的手提电话是由母亲登记,直至三、四年前才转名。执笔时,收到来自内地的电话,自称朋友找母亲「先生」,叫错了英文并音的中文姓。经质问认为是「电话党」后,先后致电私隐专员及电讯局查询,讨论应如何追究资料泄露问题,但最后答覆指因涉及罪案,应该报警。归根究底,最初是谁泄露本人资料?