人对人促销—徘徊在业界及市民中的政府

　　《非应邀电子讯息条例》在二零零七年十二月廿二日实施后，电话销售员(Telemarketer)进行商业推广时，须遵守政府所订立的「游戏规则」，不可向「拒收讯息登记册」的登记者，透过手提电话短讯(SMS)、录制语音、电子邮件或传真向市民发出推广讯息，但登记册及有关条例不适用于「人对人促销电话」。在二零一零年一月，电讯管理局（下称电讯局）的谘询结果，显示业界（包括五十二所机构）每日打出逾四十九万个人对人促销电话。「八达通事件」后，反映个人资料在行内不断被贩卖及流通。面对如洪水般的人对人促销电话，市民的生活空间及其私隐保障再次成为讨论焦点。

业界自律？
　　根据电讯局最新公开资料，三年内向「拒收讯息登记册」登记的电话逾二百万。在二零零九年六月立法会会议记录显示，由零七年十二月至零九年五月，电讯局共处理逾百宗有关人对人促销的案件，当中并不包括零九年六月至一零年的数据。及后电讯局向业界谘询，委托香港大学向市民调查。以「不涉及个人资料的人对人促销电话应否受到规管」的公众调查中，42% 的受访者认为要「立法规管」；「无需规管」占29%，另「不知道／很难说」有13%。电讯局则在报告中，将「无需规管」及「不知道／很难说」两项，合并及形容42%的受访者「没有强烈意见」。同类向业界的调查，由电讯局负责，数据指业界近八成(79%)认为「无需规管」。但在政府引述相同数据的立法会文件CB(1) 240/09-10(04)中，超过八成(81%)市民，表示人对人促销电话，对生活构成不便。电讯局的报告重申，认为市民「无一面倒支持立法」，但会引入相关措施，如设立「自愿实务守则」，希望业界自律。

　　报告内容有部份「可圈可点」，例如「人对人促销电话的潜在好处，不应凌驾于公众取消接收不欲接收电话的权利之上」。参考立法会文件CB(1) 2489/08-09(01)，有市民向政府质疑，即使在电话中再三向推销员表明「无兴趣」，奈何来电不断，变成滋扰。既然电讯局表明，商业机构有权利用电话宣传；依其逻辑，市民亦应有权利，拒绝不同商业机构在市民身上行使权利，但在上述投诉中则成疑问。

　　政府的立场是「深切」考虑到业界所顾虑的「扼杀生存权」。政府面对压力，释出「自愿实务守则」，希望业界自律，顾全商业道德。「大市场、小政府」，单靠「守则」是否有效，备受压力团体及市民批评。当中会否有解决方法？

立法与销售模式的转变
　　在探讨前，或许简述美国联邦通讯委员会 (Federal Communication Commission)在一九九一年实施的《电话消费者保护法》（Telephone Consumer Protection Act of 1991）。原则上，该条例主要保障固网及无线电话的个人用户。推销员利用电话促销时，除必须提供推销员姓名或机构名称外，亦要提供联络方法。此外，推销员不可在晚上九时至早上八时进行电话促销。二零零三年，美国政府另为市民提供「拒收讯息登记册」。登记后，若非事前得到用户批准，否则是禁止拨打。无论市民是否已登记「拒收讯息登记册」，经口头再次拒绝接收后，推销员亦需记录，及不可在五年内再致电该电话号码。使用自动拨号系统装置时，紧急电话、病房、医疗机构，或用户需要为通话额外付款的电话等，一律禁止。总括而言，非经同意请勿来电。一经违反可提出诉讼，赔偿以五百美元为上限。如有证明指商业机构故意违反法律，则可获三倍赔偿（一千五百美元）。

　　美国政府设立「拒收讯息登记册」时，社会内有激烈辩论，认为会把整个电话销售市场利润减一半，甚至拖垮。由于「拒收讯息登记册」不适用于政治活动、慈善团体及非牟利团体的宣传；法例实施后，商业机构除了向没有登记的用户提供更好的服务及支援外，并透过上述多方合作，略为改变运作模式，标榜社会责任之余亦捞取社会名望。最新研究指，现在美国境内有五千间电话销售公司，总年利润约一百八十亿美元，为全世界最大市场之一。虽不能杜绝推销员滥打电话，或部份人认为是「走法律罅」；但市民会更清楚其权利，必要时作相对法律行动。

由电话引发的深层问题
　　在香港，手提电话服务供应商是主要「泄密者」之一。香港各大传媒，曾大量报道有关手提电话服务供应商，利用细小的字型写下服务条款，市民在近乎毫不知情及没有机会剔除该「特殊服务」的情况下，签署合约。这带出五个问题值得深入讨论。

　　第一：市民的私隐资料在业界内不断重复滚存。电话销售公司利用个人资料图利时，个人资料的「数据」并不会只向一间公司贩卖，取而代之是向不同的公司，贩卖早已划分清楚的数据（例如收入、性别、年龄、教育程度等资料），以获取更大利润。当甲公司得悉市民不想接收讯息，乙公司的推销员及提供数据的公司并不知情，亦不会理会。另甲乙公司会否贩卖其数据，外人更无法知晓，故能否保障个人私隐则成极大疑问。虽然市民可利用口头方式拒绝促销电话，但根本没有清楚的法律约束力。政府所订立的《非应邀电子讯息条例》，为人对人促销留下空间，「上有政策下有对策」，业界早已适应以作生存，政府在立法前应该明白。

　　第二：若来电涉及个人资料，如姓名及性别等，已涉及私隐公署的权力范围。政府有责任，为市民厘清电讯局及私隐公署两者，在上述问题上角色重叠的问题，加强监管效率。现政府为个人私隐问题进行公众谘询，无论将来规管与否，推销员手持个人资料时大可不向电话说用户资料，以《非应邀电子讯息条例》的「空间」避之。

　　第三：手提电话在香港已是普遍服务（universal service），差不多每个人也有手提电话。除单靠市场的竞争减低收费外，亦需靠适当的法例约束不良商业行为，保障公众利益。单靠商界自律，似乎是一厢情愿。

　　第四：既然业界可运用权利致电用户，市民亦应有取消的权利免受滋扰，但如何监管则成疑问。若商业机构将推销方案外判至内地机构，如利用VOIP网络技术等进行人对人促销，当中涉及两地法律问题，监管难上加难。另外，港人资料在内地外泄会否引起跨境骗案，政府更需留意。

　　第五：没有明确法律约束力下，「八达通事件」反映出一个无可避免的现象：市民以消费者身份提供的个人资料，变成不同公司的摇钱树。事发东窗后，市民难免愤怒及对政府失望。

　　现阶段政府只单靠业界自律，能否为市民的权利提供清楚及有效的法律保障，则成疑问。为避免骚扰，本地网民把促销电话的清单上载至网站，市民有疑问只可经互联网搜寻后，才决定是否接听，或及后利用手提电话的软件截停。如电讯局诚言，英国、美国、澳洲及印度都有相关法例及登记册。香港政府标榜香港为「国际大都会」，但在人对人促销电话的问题上，虽关了一扇窗，但却开了一道门。徘徊在业界及市民中的政府，显得被动及明显偏袒商界。

　　后记：笔者的手提电话是由母亲登记，直至三、四年前才转名。执笔时，收到来自内地的电话，自称朋友找母亲「先生」，叫错了英文并音的中文姓。经质问认为是「电话党」后，先后致电私隐专员及电讯局查询，讨论应如何追究资料泄露问题，但最后答覆指因涉及罪案，应该报警。归根究底，最初是谁泄露本人资料？