对法改会建议的反建议:分析架构和效果比较

1999-12-15

  法律改革委员会八月出版的 《传播媒介的侵犯私隐行为谘询文件》,如果说它的内容乏善足陈,至少在效果上,它促成了新闻界内部对监管的讨论,又制造了新闻界与社会人士共同商议的机会。但从谘询期结束前的一个论坛讨论所见,新闻界并未有充分利用谘询文件创造的契机,开展广泛的讨论,加强团结。

  团结的基础不一定是共识,但至少是理解:不同的意见须明白其他意见的根据和考虑。但我恐怕这种理解还未形成。至少,恕我愚昧,我至今仍未明白业内新闻团体所采立场的考虑。本文的目的不是评论法改会的建议,而是检视新闻界就建议提出的反建议,尝试分析它们的异同,并提出我的看法,希望能给业界下一步的讨论作参考。

自律与他律

  法改会谘询文件的三十九项建议,有三十六项是关乎成立保障私隐报业评议会。新闻界对文件的讨论也是集中在报评会上。

  法改会建议的报评会有四大特点:(一)限于报业、(二)有法定地位、(三)成员由行政长官间接委任、(四)具有大幅惩罚侵犯私隐机构的类司法权。

  与法改会建议最大相迳庭的一种意见认为,不应成立规管新闻机构的机制,以免妨碍新闻自由。相反,政府应检讨现时的诽谤法和规管传媒的法律,原因是这些法律已限制人们和新闻界自由表达意见的机会,理应将限制消除。

  这种观点的理想是完全开放言论表达的空间,让百家争鸣。市民可自判优劣,又可各取所需。各种意见要能有平等较量的机会,前题是人人要有发表意见的平等机会。现实上,这前题并不存在,全球化的传媒集团老板和管理层,透过传统的传播方法和互联网的传递所掌握的言论空间,实非一般市民利用另类媒介可以比拟。

  业界提出的第二种意见,赞成报界操守是有未如理想,改善办法是鼓励各机构自行处理。这种意见由香港记者协会、香港新闻行政人员协会、香港新闻工作者联会和香港摄影记者协会提出。四会计划拟订一份详尽的操守(不限于私隐)守则,再向各家新闻机构(不限报刊)的雇主游说,采纳为其员工合约的一部分。

  四会的建议,最终执行的单位是雇主。四会包括新闻行政人员协会,属协会会员的新闻人员向雇主游说自有优势。但管理层没有参加协会的,原先不参加可能已是因为某些考虑,现在叫这些人在没有参与拟订的情况下采纳守则似乎缘木求鱼。香港记者协会历来希望到新闻机构演讲招募会员却总给一些机构拒诸门外,表现劣来的就是这种拒与外界交涉的态度。

  《苹果日报》近日宣布会成立申诉专员。这也是机构自行处理问题的另一方法。但要求机构自行设立制度,需要的资源和主动性并不是每家机构都能够付出。

报界合作存分歧

  第三种建议是在报界成立一个跨机构的自律性组织。这个方案由香港报业公会提出,似乎也得到新闻行政人员协会接受。建议的自律评议会由新闻机构、业内组织、有关专业人士和社会人士组成。会接受有关报刊侵犯私隐的投诉,进行调查及对不当行为公开谴责。为了避免其谴责言论引起法律纠纷,建议又要求自律评议会享有诽谤的免责权。

  这个建议在一个业内团体获广泛认同的地方会是可行,但如第二种方案一样,在香港新闻界并不存在强制性或至少获普遍认同的专业团体的时候,成效存疑。没有参加评议会的报社如果对评议会的调查采不合作态度,评议会要求其道歉更正它们又不瞅不睬,最终可能令评议会沦为业内部份报刊谴责别些报刊的阵地,失却业内评议的功能。

  当然,评议会组成之前,还有很多困难须克服。建议中参与的单位(业外另计)是报馆,那是否意味一报一代表?那么刊物是否不能派代表?销量大的报章会否认为一报一代表的制度公平?要运作得宜,评议会必须有工作人员、开支,钱从何来?报馆老板?由各参与报馆平均摊分,会对小规模的报章造成参与障碍;由报馆按销量比例摊分又似乎令一报一代表的制度看似不公平。

  这个建议由代表传媒老板的报业公会提出,以传媒机构为参与单位。概念上是老板有权决定新闻操守的事宜,是对编采自主的侵犯。实际上老板可能会委派编采部的管理层为代表,但那样也还是将整个行业何为恰当的决定权,交给报业的主管,绝大部分新闻工作者沦为听命的份儿。新闻操守毕竟涉及每一新闻工作者每日每天编采写的每一决定,新闻从业员理应有权参与。

  另一方面,即使政府愿意给这样一个自律评议会有诽谤免责权,这权力还是得纳于法案中由立法会通过。既然如此,即法律上认定有这样一个组织、职能为若干,那么何不更进一步,在法例上也同时规定,供给这组织所须经费、规定传媒机构须与之合作?


多个新闻团体组织发表意见,但未能取得统一共识。

一人一票兼具法定地位

  这就走到第四个建议,就是设立有法定地位,但无惩罚侵犯私隐权力的自律性评议会。这也是我本人的意见,其中一些原素与香港大学法律系的陈文敏和我的系内同事杜耀明的意见相同。

  我的建议是由新闻工作者加上文化教育及社工界以一人一票方式选出一个以新闻界占大多数的评议会。这评议会具法定地位,处理调查报刊侵犯私隐的事宜,报刊须予其调查合作。评议会将联同资料私隐专员公署拟订一套保护私隐的守则,作为裁决侵犯私隐个案的标准。裁决决定会公布,各报刊有责任刊登,如果裁决要求报刊须道歉或更正,报刊须依从,不依的可作小量定额罚款。但评议会的裁决不包括罚款权力。

  这建议好处是评议会有法定地位,具肯定资源,能一定保证机构合作,新闻工作者和社会人士有参与的权利,又免受政府干预。

  新闻活动侵犯私隐的对象是公众人士,所以公众人士应有权对有关的新闻标准给意见。但新闻活动有其专门性,又考虑业界的接受程度,所以评议会应以业界占大多数。

  如何定义私隐并不容易,要市民了解何谓侵犯私隐也还需要公众教育工作。法改会谘询文件列举的侵犯私隐例子,是否全部都不可接受还需要商榷,比如在什么情况下,报导新闻事件当事人的身份这一般性的采访原则须因为保障私隐理由而妥协,实需要业界与公众人士共同商议,达成大家接受的标准。在标准确立之前,大幅罚款只会妨碍评议会坦诚交流,对提高业界的操守意识无补于事,是本末倒置。

  对于具法定地位的报业评议会,前广播处长张敏仪接受访问时曾表示反对,说即使是由选举产生,也只会有别有用心的人出来竞选。这个论点我认为不应成为反对选举产生评议会的理由。只要选举制度公平,任何新闻从业员和公众人士都可参选。如果恐怕别有用心的人垄断评议会,最佳办法就是对新闻业有承担的人出来参选了。这难道不是我们一直争取的民主吗?

新闻媒介与公共空间

  以上的四种建议,除了在代表性要实行效果不同之外,我认为也源于不同的分析。

  第一及第二种建议基本上反对外间对新闻机构作监管。第二种建议的约束方法也是由新闻机构主动的。这种观念可说是源于媒介学者James Curran所谓的古典自由主义。古典自由主义认为,公共空间是政府与社会之间个人对政府实行正式和非正式监控的空间——正式的方法是通过选举政府,非正式的是通过公众舆论。新闻媒介发放市民监控政府所须的公共事务资讯,提供辩论的场所,便利舆论形成。所以新闻媒介是公共空间的主要原素,成为抗衡国家的行政、立法、司法三权之外的第四权。

  古典自由主义着眼的矛盾是国家与人民之间的矛盾。而人民在这理论中是没有组织的个体的聚合。

  认为古典自由主义的分析不能解释现代资本主义社会的学者,指出Curran称为激进的民主理论。这派理论看到媒介不单是国家与人民个体之间的中介,媒介本身已是多种利益争相利用的场所。人民并不是个体的总和,而是组织成错综复杂的政治、经济和社会团体,互相竞争的力量。古典自由主义也忽略了在现代资本主义社会里,新闻媒介只限于极少数有财力的机构所拥有,致令在新闻媒介发表言论成为一般人无法实现的权利。在商业逻辑下,新闻媒介机构又自有一套运作规律。怎样在这些条件下,确保新闻媒介能让各种利益集团、不同个人的声音获得公平的表达机会,是激进民主派认为须对新闻媒介进行规管的目标。

  接受外间对媒介机构作出规管的建议,一些相信是源于对政府的本质存幻想,但另一些我相信可以从以上所谈的角度去了解。当然实行规管的不一定要是政府,特别是在香港政府并非民主选举产生,选取什么制度和方式去规管时必须考虑这点。所有的考虑应从效果出发。而所谓效果,不是要达致个人所持的道德标准,而是要让社会上各种不同的政治团体、经济企业、社团和个人都有公平表达言论的空间。

  顺带一提,法改会的谘询文件引起社会部份人提出建议,成立一个全面监管传媒操守的具类司法权的评议会。我不敢苟同。以上的讨论只是就保障私隐报业评议会提出。

  不过,关心传媒的社会团体可以考虑我曾经指出的一个建议,就是建立一个读者评论网址,连结到各报刊的网址,让写给各传媒机构的读者来信自动记录在这网址,一方面便利读者互相交流对传媒的看法,另一方面可成为收集市民对传媒期望的资料库,供业界参考。

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