选举「平等时间」规则的谬误与危险

2011-06-14

  区议会选举将在年底举行,选举管理委员会在上月底公布区选活动指引,并就新修订的建议进行为期一个月谘询。几项建议中,最富争议的,是选管会建议要将现时对各传统媒体实行的「平等时间」规则,扩展到互联网上的电视及电台节目。根据选管会的新闻稿,原文是「指引内关于竞选广播的内容会适用于在互联网上播放的电视及电台节目,而有关通过印刷传媒宣传的内容则会适用于印刷传媒的网上版本」。若根据字面理解,这个指引目的只是规范电视或电台的网上版本,但媒体却理解为所有网上媒体涉及与选举有关的节目,包括网台或网上电视,都要让每名候选人享用同等的宣传时间。难怪当记者问到如何界定「网上电视台、电台」时,连选管会主席都一时语塞,到底选管会当初只是原意规管现时电视及电台的网上版本抑或想延伸至其他网上视频活动,选管会有责任澄清这一点。事实上,若记者误解指引的内容,选举委员会没道理不解说清楚,而选管会亦不可能没有深思熟虑所谓网上电视版本的定义,以及执行细节等等问题。抑或选管会故意项庄舞剑,测试公众对网络内容监管的反应?

  自建议提出以来,坊间已经有不少具体的回应,本文无意重复讨论网上监管如何不切实际,只是针对这个貌似公平的建议,如何与现行的规管原则有相违之处。

监管传媒的原则
  监管传媒的原则,西方主要依赖三种模式:报业模式、广播模式与电讯模式。

  报纸模式下政府最少监管,主要通过登记制度,几乎任何人都可以办报,此举主要是为了保障新闻、言论自由,另一原因是报纸是要由读者主动购买(或至少索取),是由使用者根据自己的阅读兴趣及习惯,自由选择阅读,只要不违反法律,刊物的言论可以百花齐放,以满足不同政治立场及信念的读者。

  第二种监管是电讯模式,主要是以符合大众的经济利益及建立健全的网络基建作为首要考虑,监管的重点在于普及化的服务 (universal access)以及市场上公平竞争(level playing field)。至于使用者的通讯内容,都享有言论自由,从来都不是监管的重点。

  最后一种监管模式是广播制度,监管的理据是广播使用的大气电波是公共资源,有限频谱不能无限供应给所有人使用,必须以发牌方式作出规管及控制入场人数;另一方面,广播是以一对多点方式进行传送,特别是免费广播,受众范围广泛,动辄可接触数十万至上百万观众,社会影响较广,且容易造成垄断,因此无论在营运数目以至传送内容,都受制于较其他媒体更严格的监管规定。

  至于互联网这种新兴科技,先进国家普遍都鼓吹自行监管(self-regulated),免得窒碍网络经济的发展。香港亦主要跟从这种较宽松的自行监管模式,因此网络内容百花齐放,即使网络电视(Internet TV)或网上广播 (web-casting),在现行的广播条例亦未规定要领牌,这些行之有效的监管概念,主要视虚拟世界的内容如报刊多于作为广播,原因是网上内容虽然大多数是免费,但主要仍是以点对点方式进行,运作方式像电讯般由用户主导上载下载或随意浏览无限的内容,而非像广播般由上而下的,由一点至多点,在封闭式的有限频道,用有限的大气电波传送有限的节目。当然,网上活动也并非无法无天,如触及现时法例,如非法下载版权物品、管有网上儿童色情物品、或早年有人在讨论区呼吁组织「强奸快闪党」等,最终亦难逃法网。

  因此,若选举管理委员会将只适用于广播环境的「平等时间」规则应用在网上的选举节目,是对互联网这种开放式媒体不公,无疑将一种应用在有限资源的规则硬套用在无限空间的环境,既在理据上说不通,又在定义上含混不清。这个安排的假设是网台或网上视频的影响力可以媲美广播系统,但若果真有其事,监管当局为何不改以发牌形式监管网络电视运作?这与当初政府推动资讯产业或创意工业的理念是否背道而驰?而网台及网络电视不但定义模糊,在互联网这个由业余用家主导的全球化虚拟空间,试问政府如何监管社交网络如 facebook、YouTube内对候选人表现的影片重温及指指点点的讨论?

网络领域的开放空间
  传统媒介如BBC般强调公平时间分配、让不同党派都有代表发言、不偏好某一政党等,是作为公共广播式新闻专业的表现,亦是保障公众利益及不干预选民判断的自觉行为;选举法例以此要求电台电视,除了因为它们占用大气电波,有责任维护公众利益之外,亦因为它们的专业身份,有需要维持中立角色。

  但网络世界是否需要应用同一套公平原则?除了上述谈到的空间无限及由个别用户作个人化主导等不同,网上内容亦不能纯以专业的标准来审核。由于网络的开放性让业余者参与,一般市民大众对选举的看法自然与专业新闻工作者不一样,即使BBC亦表明不会为与之联系的网站如博客等内容负责。固然新闻专业有责任确保公平、公平报道,像报章新闻可以很专业,但亦可以向不同政党倾斜,目前选举法例不规限报章如何报道,若将公平时间条款延至网上电视,则几间拥有网上电视频道的报章亦可能会受到影响,间接限制这些印刷媒体报道的多元化及意见表达的自由度。

  网络世界虽然面向公众,但其实大部分是很私人的活动,例如分享相簿、转载资料、讨论对事件的看法,寻找有用的资料,在这个带有开放性的私人空间,应否应用上传统公共空间的公平时间及「不给予不公平优待」原则,实在很富争议。网络上的公平,在于其开放性及无限空间,任何人都可以入场参与,亦不受时间限制,网上电台或电视台亦如是,它们的本质是小圈子式活动,发表私人意见,供支持者参考,参与人数既有限,影响亦轻微;收看与否主要视乎嘉宾名气及节目手法,点击人次上十万的视频,只占极少数,亦难以在网络世界造成垄断或一言堂,与传统广播的动辄上百万的收视根本无法相比;而选举法例若延伸至网络领域,则无疑限制私人活动的自主性,打击言论自由。

  另一方面,即使选管会只是要控制电视台/电台的网上版本,但选管会又如何控制公众如何使用其中的片段?过往选举期间,不少公众都会透过YouTube上载竞选论坛的精彩片段,让有兴趣的人重温,选管会所指的公平原则,是否要限制公众的上载及转发等行为?这种做法难怪引起网民反感。

  在媒介发达的香港,选举宣传面对的问题不是时间是否公平分配的问题,而是受众注意力问题,因为频道众多,资讯爆炸,要留住观众眼球以及令公众留下深刻印象已经是现代传媒面对的首要课题。即使法例规定所有媒体严格遵守候选人平等曝光时间,亦难以限定受众不选择性收看他们感到有兴趣的部分,因此选举论坛虽多,但网上流传最广的版本普遍是剪辑的电视台精华片段,这些片段必然是最易富娱乐性,亦最吸引人注意。选管会若以为控制时间的公平分配可以控制受众的注意力,不啻是缘木求鱼。
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