回顾港府传讯媒介政策──从〈九七年施政报告〉说起

1997-11-15

  刚于十月份公布的特首《施政报告》,文康广播政策的部分似乎未能引起业界热烈讨论。气氛如斯沉寂,与报告中未有令人振奋的政策倡议有关。细阅《施政报告》文康广播政策部分,除重弹「怎样促进竞争,鼓励电视业推陈出新,为观众提供更多选择」的旧调,重申于九七年底完成有关卫星电视的检讨,及九八年进行电视营运环境的检讨外,只有积极研究数码电台广播、增设「电影服务统筹科」及「电影服务谘询委员会」、拨地供电影制作之用等建议,尚算回应了部分业界人士的要求。

  令人感到失望的是,《施政报告》处处强调经济需向高增值方面发展,又强调资讯科技对建构未来经济和社会发展的重要性,以及文化、广播工业在本港经济扮演着重要的角色,但却未能把「高增值」、「资讯科技」、「提高竞争力」等理念,连系本港电讯、广播、文化工业的结构和市场,进行宏观的分析,从而提出一套完整和长远的传讯媒介政策(Media Policy)。

媒介的界定与规管

  《施政报告》对本港传讯媒介的理解仍走不出过往框框,把传讯媒介界定为固定电讯网络、无线电通讯、卫星及电缆传送、电影及印刷媒介等不同范畴。过往由于技术隔阂及传讯频谱属稀少的资源,政府因应不同的技术环境,依类把传讯媒介划分电讯、无线电视或电台、卫星电视、有线电视市场,各有其发牌的机制和条款;前者按《电讯条例》发牌,后三者归《电视条例》管辖。至于电影及印刷媒介,则纯属文化工业一部分,加上其传递的渠道与传讯网络无涉,故排除在《电讯条例》与《电视条例》之外,分别交由《电影检查条例》、《报刊注册条例》及《淫亵及不雅物品管制条例》规管。

  特别是在传统的电讯与广播范畴,在这种规划及发牌制度下,不论是电讯、电视或电影市场,从政策制定者角度看,一直是互不相干的市场结构,以至规管机构及法规都是循着「分而治之」的概念着眼。这种把传讯媒介分类并透过不同发牌制度规划市场的做法,迫使政策制定者介入复杂的技术争论。

  九六年修订的《电讯条例》正好反映这种思路;港府意图透过界定无线电视(「藉地面无线电通讯发送电视节目,……向公众免费提供的…」)、收费电视(「藉地面电讯发送电视节目,而该等节目是经订费缴付……提供」)、自选视像(「藉地面电讯在香港以内以点对点方式发送电视节目的服务……经订费缴付……提供…」),把认定为不同类别的电视纳入《电讯条例》的规管范围。而《电讯条例》更有巨细无遗的章节,规管经营者的设备、技术要求、服务内容、股权结构,以至广告的发布等环节。正因为这种界定,令港府在发牌时必须对技术的设定和要求有强烈的筛选权力。港府一直以来倡议的「技术中立论」,却因这种意图按技术分类电视服务的做法而不攻自破。


特首公布的首份施政报告内,有关文康广播方面,似乎未能提出长远完整的传讯媒介政策。


  这种规划更深远的意义在于限制经营者的人数,即牌照的数目。港府沿用的解释是广播属重大资本投资行业,为保障投资成效及消费者利益,有必要限制经营者数目。这种说法,无疑把政府视作广播市场无形之手,负责分配市场的利益和指导其发展方向。由此产生的问题却数之不尽;不论是无线或有线电视机构,出于保障本身利益,均致力游说政府延迟开放市场,或设法阻挠新的竞争者进入电视广播市场。港府在九三年引入有线电视时,无线电视以利益受损而要求港府削减专利税;九六年讨论开放收费市场时,又因有线电视的强大游说力量,令港府延迟开放市场,并允许有线播放广告。凡此种种政策,保护既有经营者的意味多于维护和促进市场竞争。

阻窒市场发展空间

  事实上,随着数码技术、电脑科技、宽频网络以至互联网络的发展,这种「分治的规划」与新的市场环境已产生种种不协调和冲突的情况。自选视像(Video On-Demand,简称VOD)的出现把这种冲突显露无遗。VOD实际上是透过数码技术把影像、话音等资讯,配合具庞大智能作缓冲的集成电路及透过电讯网络作高速传讯的新开发产物。VOD的重要性并非在于其技术层面的突破,而是它对本港日趋发展多媒体市场带来新的启示。

  从市场参与者的角度看,VOD带来新的参与者;固定电讯公司(例如香港电讯IMS)、互联网供应商(例如星光)、电影发行商、多媒体产品供应商等均可利用本身在网络、多媒体技术以至内容生产方面的优势,竞逐这个多媒体市场。其次,从技术层面而言,自选视像并不依赖单一的技术规范,其技术规模亦可按不同的市场结构作出弹性的调整。香港电讯IMS开放的VOD,固然有其技术上的优点,但透过Internet的技术环境亦可达相同的效果。中文大学亦曾公布开发VOD技术,以区域性的伺服器及个人电脑作平台,为中小规模的自选视像服务提供另一技术上的选择。

  种种发展和变化说明,硬性地规限自选视像的技术标准、经营者的规模,甚至规限市场的大小,完全是阻窒市场发展的做法。但不幸的是,港府却不自觉地走上这条与开放、促进市场发展相违背的道路!港府为自选视像设下发牌数目的限制,变相令具庞大资本的电讯公司进占市场;又因牌照数目所限,服务必须具全港性的规模,结果只会把有意发展自选视像的中小型机构排出市场之外。可以预见,当传讯媒介市场为不同的电讯、广播企业所占据后,所谓市场竞争和市场监管,只会沦为各大机构设置市场屏障和均分利益的游戏。

  港府在VOD问题上偏离促进竞争、高科技发展的政策,事实上屡见不鲜。过往在卫星电视和收费电视发牌问题上已出现过相同错误。事实上本港从事分区卫星广播的机构不下数十间,但由于港府屈服于庞大广播机构的压力,及在限制发牌数目的条件下,扼杀了市场的发展空间。

全面检讨刻不容缓

  随着技术的发展,不同媒介的融合将是大势所趋,届时种种的新技术、不同的市场组合和规模将有更大的变数。港府若要积极面对传讯媒介市场的发展,必须放弃过往规限市场的做法,容许市场更大的自主性和弹性,来适合未来的发展。要落实这种理念,必须从全面检讨法例与发牌制度做起,并着力制定防止反竞争和保障消费者权益的措施。

  九八年检讨电视营运环境是开展这项工作的契机,港府若再次犯上上述的错误,将令这次检讨沦为另一次大财团均分利益的机会,更严重的恶果,是错失了促进传讯媒介市场发展的机遇,「促进竞争,鼓励电视业推陈出新,为观众提供更多选择」将再次成为空言。

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