公营广播为什么？怎么办？
戴健文 香港电台机构传讯组总监
2002-07-15公营广播机构面向每一个作为公民的个人。
公营广播鼓励接触及参与公众生活。
公营广播启迪知识，拓展视野，使人民更好地了解世界，以至人类本身。」
为何需要公营广播
自从广播事业出现以来，有三种运作模式逐渐建立，各自反映了其所属社会的变化。三种广播模式包括：商营、国营及公营广播。公营广播的诞生补充了前两种模式的缺点，代表着新媒体时代的梦想。
公营广播的发展建基于「两种不信任」：既不信任市场机制，也不信任政府可以完全满足公众的要求。公营广播肩负「提供资讯、教育及娱乐」的功\能，服务市民、拓展文化及民主。公营广播不会直接由政府管辖，而是由一个服膺于公众利益的机构去经营，它享有充裕的自主权，也免受政府和官僚的干扰。
公营广播的四项特质
过去，公营广播的主要特质是普及化、多元化和独立自主。现在，当我们比较公营广播与商营广播，它要展现第四项特质：「独特性」。
（一） 普及化：公营广播必须让全国公民都可以接近，那就是说公营广播机构须面向整体人口及争取最多受众。这不是说公营广播必须与商营广播竞争收视率或收听率。但是，公营广播要尽力让整个社会都可以接收它的节目，确保每个人都可以明白节目内容及经常收看。正如民主一样，公营广播的节目必须「普及化」，那就不能只局限于小众。如果公营广播服务只局限于小众，内容贫乏，根本就没有机会发展起来。因此，公营广播机构不应播放一些商营广播不会制作的节目。
（二） 多元化：公营广播服务必须多元化。「多元化」应涵盖\三个范畴：节目类型、目标受众和讨论议题。公营广播反映了公众利益的「多元化」，例如提供多种多样的节目，包括新闻、时事与轻松节目。多元化和普及化是相辅相成的。公营广播的节目有些是针对青少年，有些是为了长者和其他社群，而最终的目标是必须面对大众。
（三） 独立自主：公营广播是一个园地，让思想自由表达，让资讯、意见及批评广泛流传。如果公营广播是由政府操控，市民便再不会相信它。同样地，如果公营广播的节目只为商业利益服务，大众便会质疑为何要利用公帑去资助这些广播。因此，公营广播唯有免受商业或政治的干预，才真正具备「独立自主」的特质。
（四） 独特性：在质素和节目性格方面，公营广播必须有别于其他广播。公营广播制作的节目，应具备独特性。这项原则不但推动公营广播机构更新、创造新节目类型，更为电子媒体制作行业创建新的发展路向。
财政支柱是基本要素
公营广播的财政来源可能会增强或削弱公营广播机构执行其使命的能力。因此，财政支柱是一项绝对重要的议题。
历史上，牌照费是一项常见的收入来源。此种收费为广播机构与公众之间，建立直接关系，也是一种理想的融资方法。不过，在加拿大和澳洲，公营广播的经费则来自政府资源。事实上，只有少数国家的公营广播倚靠单一的资源模式，英国广播公司(ＢＢＣ)和日本放送协会(ＮΗＫ)均完全由牌照费资助，这是十分罕见的例子。现在，更多公营广播是采用公众和商业资助的混合模式。公营广播机构吸纳更多广告，增加全新的缴费服务或推出全面的商业活动，以资助他们的主流服务。
公营广播吸纳商业资助是可以接受的，但这项收入来源必须不会影响公营服务的基本承担。假如商业资助成为公营广播的主要收入，并且影响节目性质，那么，我们便要小心考虑了。
根据英国广播公司于四大洲二十个国家所做的研究指出：公营广播财政应遵从以下四项基本原则：
（一） 财政必须充裕，使公营广播机构可以与商营服务抗衡，而不被「边缘化」。
（二） 财政必须独立，毋须面对商业及政治压力，例如，牌照费收入是持续和稳定的。公营广播的财政不会受到政府取态，或经济下调的影响。
（三） 财政必须是可预期的，即必须确保稳定和可作多年规划之用。假如收入不稳定，那就会出现危机，财政来源将会成为影响或操控公营广播的工具。
（四） 财务增长应符合公营广播的成本，公正和简单，以免引起政治争端。
公营广播的节目政策
公营广播的节目类型繁多。节目政策最终必须要考虑公营广播的使命：那就是「资讯、教育与娱乐并重」。具体而言，节目政策需要兼顾以下五个因素：
一、不存偏见、准确的资讯
公营广播必须提供客观、没有偏见的资讯，让公众对事件有最公正的了解。这类资讯应容许\不同意见的表达及启发对时事的认识。与国营广播和商营广播相比，公营广播需要引动公众的智慧与认知，资讯节目既有深度，又具启发性，甚至丰富社会的民主生活。
二、大众兴趣与服务节目
公营广播的资讯节目不应只局限于新闻及时事节目，还要兼顾公众对不同社会议题的兴趣，以至处理一些生活事务的「服务节目」。
这类节目的内容广泛，包括提供消费常识、法律意见、社康服务、地区服务资讯等。尤其在一些发展中的国家，公营广播制作服务节目，可以最广泛地提供各种有用的资讯，服务农村及不同的社区。最近几十年来，社区电台数目增长迅速，由此可见一斑。公营广播的理念就是要兼顾社群的需要，促进社区接触与参与。
三、永志难忘的节目
文化与电视和传媒的关系非常密切。电台、电视须推广文化与艺术，广播文艺作品，支持本土制作，以至轻音乐和综合节目。公营广播同样须制作一些面对大众的娱乐节目，但应有别于商营广播的制作，并更为突出。公营广播的节目可以是永志难忘的，例如：游戏节目既有娱乐性，又有丰富的资讯；戏剧制作须探讨现代的议题，而历史剧目又可让公众鉴古知今。但是，公营广播的教育使命不应过份夸大，因为传媒与电视必须反映当今的文化与生活。
四、机构本身的制作
公营广播不只是提供节目，还须精心设计节目。这项要求意味着公营广播必须参与音视制作。
当公营广播机构可以购买或外判节目制作的同时，机构本身的制作亦极为重要，因为只有这样才可建立持久的专业队伍，也营造丰盛的创意文化。这种情况对于新兴的公营广播机构更为重要，因可建立与众不同的「品牌」。机构本身的制作可建立公营广播的质素指标，并成为其他广播机构参考的指引。
五、本地节目内容
一般而言，公营广播覆盖\全国，面向本土，但这不是说公营广播可以排斥外地制作。公营广播的基本角色，是推动公众就其居住的社会，表达意见、观点和价值观。在这原则下，本土或本国的节目应有较优先的位置，但有些机构倾向重视节目产地多于内容。我们必须平衡节目质素与本地内容。这个问题对电视广播尤为重要。在多数情况下，本地与国际节目应可相辅相成。
组织、问责与评核
公营广播一方面强调独立于政府，但另方面又要向公众负责、这是一个复杂的问题。「与政府保持安全距离」是公营机构处理与政府关系的一项准则。
一、组织
为了确保公营广播机构拥有自主，它的二元管理结构必须分开：「日常运作」与「长远决策」。机构的董事局应处理一般政策，例如审核预算和机构政策方针，以及委任高级行政人员。行政总裁则负责日常运作事务。为了避免政治干预公营广播构的日常事务，行政总裁只向董事局负责。董事局则向政治权力机关?报。某些情况下，董事局可担当政府与行政总裁之间的缓冲者。
假如董事局的任命是基于政治考虑，那就会大大削弱公营广播机构的公信力。富有经验、熟悉广播、能主动回应公众利益才是出任这类公职的必要素质。一些国家更订立机制以树立公营广播机构的自主与威信。另一方面，董事局成员的任期及主要职员的任免均要有明文规定，以免受政府更替或政治人物的取态所影响。
二、问责
理想而言，公营广播机构须向国会负责，而不必向政府当局负责。公众代表可以评核公营广播机构每年提交的周年报告、整体表现及公帑运用情况。事实上，公营广播机构的主要职员与政府也维持一定的联系。但如果这些非正式的联系过于频密，便会违反「与政府保持安全距离」的精神，甚或削弱公营广播的公信力。
很多国家设立不同机构负责监管及督导广播事务，该法定组织可评核公营广播机构是否履行了它的使命。在加拿大，监管机构负责向公营广播机构发出牌照，并提出意见，以便推动它的工作。还有一点，我们必须避免公营广播机构向太多组织负责，因为多个组织容易发出互相矛盾的指示。若公营广播机构要讨好每一个组织，可能最后公众根本不能真正问责。
三、评核
作为评核准则，公营广播机构的整体表现应考虑两个因素：一、是否履行了它的使命；二、是否令公众满意。正如上文所述，公营广播的特质是普及化，多元化和独特性。评核机制的设计要针对公营广播的使命，并有别于商营广播。评核商营广播的业绩是广告收费，但评核公营广播机构的表现就不能采用单一的标准，例如收视率未能反映多元化情况。一家电视台拥有高收视率，可能只是惯性吸引同一群观众。
因此，观众的多元化及公众的满意程度是评核公营广播机构表现的有用指标。这些调查可量度公众对公营广播有别于其他广播的观感，就算是一些较少看电视或听收音机的公众，也可能会觉得公营广播是独特和必要的。
（以上文章笔者摘译自世界电台与电视议会及联合国教育、科学及文化组织于二零零一年五月出版的政策文件）
