联邦德国的公营广播

　　近年来，特区政府和社会各界对公共广播的期望不断增加，对依赖公共资源营运的香港电台的职能和角色亦意细加检讨。多年来的讨论，产生了颇多富建设性和实验性的改革方案，一部份集结于去年六月由「公营广播服务检讨委员会」公布的报告书。由于文化的亲近性和香港的独有政治与经济环境，不少的改革构想和蓝图都取材自英语世界的公营广播模式。实际上，公营广播在欧洲大陆亦同样有成功的经验可供参考。

　　在联邦德国（指一九九零年前的西德，和今天的统一德国），自二次大战至今，广播服务一直主要由公营机构提供。私营的商业广播反而迟至一九八零年代以后方逐步成长。香港的新闻工作者，对于德国传媒的某些做法，例如绝大部份德国的报章于周日休业停刊，任何人购入一台收音机或电视机后，须往邮局登记，并且每月缴交费用等，可能感到不可思议，但公营广播在德国的传媒业举足轻重，其理念、组织、管理和效能，不无值得我们借鉴之处。

广播业的孕育与发展
　　希特拉可能是最早将收音机成功用于政治宣传的政治家。德国的广播服务在魏玛共和时代（1919-1933），得政府大力发展而快速成长，希特拉掌权后，正好将之收归党用，以利宣扬政策，推展纳粹主义。二次大战爆发时，德国的收音机用户人数冠绝欧洲。纳粹政权在一九四五年覆灭，德国被分割为四区，分别由英、美、法、苏四国暂管。后来四国起纷争，英、美、法三国的管治区合组成联邦德国（Bundesrepublik Deutschland； Federal Republic of Germany），简称西德，苏联的管治区演变成又名东德的民主德国。东、西两德在一九四九年先后成立，至一九九零年复归统一，仍称联邦德国。这段时期的政治环境，孕育了战后联邦德国广播业的雏形。

　　战后联邦德国的广播服务发源于一九四五至一九四九年的英国管治区。为了避免广播服务重回野心政治家的手中，也为了防止广播业被大型企业操控，英国管治区政府参考英国广播公司的组织，建成了若干公营广播机构。它们为大众服务，受一定法律约束，但财政和管理独立。后来美国和法国的管治区亦争相效尤，至一九四九年联邦德国成立时，境内已有大小不一的九个广播集团，它们一般拥有若干电台广播频道，部份更有电视频道。这种地域性和非集权的广播制度，为当时英、美、法诸国所乐见。一九四九年实施的联邦德国宪法第五条，订明出版、报告和发表言论的自由得到保障，但却没有明确指示广播服务的形式和规限，各广播机构得以自行摸索发展途径，尽量为所属地区的人民服务。

管理与经费
　　联邦德国的公营广播机构的一大特色，是容许公众参与管理。各公营广播机构的最高决策单位为「广播委员会」（Rundfunkrat；Broadcasting Council），成员主要来自各「相关社会团体」（gesellschaftlich relevante Gruppen；socially significant groups）。他们除了审批节目编排和资源运用等重要事项外，更可监督由广播、财务和法律等专业人才组成，负责日常营运的「管理委员会」（Verwaltungsrat；Administrative Council），甚至决定任期一般五至九年的行政首长（Intendant； Director-General）的去留。联邦德国中部的赫逊邦（Hessen）的广播法例，清楚指出广播委员会须由一名邦政府和五名邦议会成员、当地大学、不同基督教会、犹太文化机构、教师联会、工会与女性团体等的代表组成。管理委员会和行政首长均要向广播委员会负责。

　　各邦的广播经费主要来自电视和电台用户缴交的月费。公营广播机构亦接受广告，但规限颇多，对电视广告的管制更是繁复。根据一九六一年的法规，电视台每日只可在晚上六时至八时播放不多于二十五分钟的广告，这些限制至近年才稍获放宽，因此广告收益一般只占公营广播电视的总收入的二至四成。

延续公营广播的自主权
　　各公营广播机构有见资源不足，难以扩充，更无法建立一个全国性的广播频道，遂于一九五零年联手创立了一个合作平台，称为「联邦德国公营广播事业联会」（Arbeitsgemeinschaft der offentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in der Bundesrepublik Deutschland； Association of the Public Broadcasting Corporations in the Federal Republic of Germany），简称ＡＲＤ。该会的使命是保障公营广播机构的自主性和各种共同利益，并且建立沟通机制，让各公营广播机构互通有关节目、法律、科技和管理的讯息。各机构的紧密合作在一九五三年衍生了第一条全国性的电视频道，「德国电视」（Deutsches Fernsehen；ＤＦＳ），一般被称为第一台或ＡＲＤ台。

　　「德国电视」极富联邦色彩：各地区电视频道将自身制作的节目交往位于慕尼克的「德国电视」总部，由各地区电视台代表组成的「顾问委员会」（Fernsehbeirat；Advisory Council）商议安排播出。各公营广播机构的深入协作，在一九六一年第二德国电视台ＺＤＦ（Zweites Deutsches Fernsehen；Second German Television）诞生后更进一步。因公营广播机构运作畅顺而且达到公众要求，故此在一九五零至六零年代，联邦德国总理艾登诺厄（Konrad Adenauer）虽然屡次意图将广播服务收归中央管理，但始终无功而还，公营广播的自主性得以延续。

「第一次电视裁决」影响深远
　　称得上公营广播，节目内容必须多元化，方能顾及广大市民的口味和需要。德国的报章一向政治立场鲜明，和政党的关系千丝万缕。公营广播机构是否需要严守政治中立，平衡各方利益和意见，在一九六零年代初期亦为一重大政治议题。最后，最高司法机构「联邦宪法法院」（Bundesverfassungsgericht；Federal Constitutional Court）在一九六一年作出了影响深远的「第一次电视裁决」（Erstes Fernsehurteil；First TV Ruling）。裁决指出广播事业涉及巨额投资，只有少数集团可以兴办，亦只有极少数可以存活，所以广播服务必须多元化，不可为个别政党和集团服务，亦不可向某种政见或利益倾斜，否则势必危害民主。这判决意味各广播机构不但要兼顾娱乐、资讯和文化，更要持平报导各种政治观点。影响所及，一九八零年代兴起的私营商业电视亦保持多元化的特色。

　　联邦德国公营广播从业员会为悍卫他们的专业自主，付出极大的努力。一直以来，德国传媒工作者享有甚佳的专业保障，即使所属机构的政治路线或节目方针有变，他们亦不会被迫发表与个人意见不符的言论。一九六八年左翼激进活动由巴黎和柏林的大学生揭开序幕，工会和其他民间团体纷纷响应，他们的共同针对目标，正是日益膨胀，并且入侵平民私人空间的国家机器。他们不单追求个人的自由和解放，更希望建立起一个真正容许人民参与的政府。联邦德国传媒从业员，包括公营广播机构的各级职工，亦在这时候纷纷要求加入共管广播机构。虽然他们最终未能改变制度，但各广播机构的领导亦了解到要更尊重和积极回应雇员的专业要求。

广播公私双轨并行
　　到了一九七零年代，联邦德国的经济奇迹一方面使工商业集团密谋开拓媒体市场，另一方面令新生代热切追求更多姿多彩的娱乐和享受。加上通讯科技日渐发达，扩充广播服务在技术上再无难度，要求发展私营广播的呼声也因此日渐响亮。最初，个别邦极力反对私营的商业广播，并因此引发连串的诉讼。至一九八零年十一月联邦法院以言论和发表意见自由为大前题，裁定多元化的意见，不应单靠公营广播表达。此裁决为德国私营商业广播发展开了绿灯，公私双轨并行的广播在德国逐渐形成。

　　一九九零年，东、西两德复归统一，前东德被划分为五个新邦，联邦德国的公、私营广播模式同时向东延伸。表面上，公营广播即时受惠。服务旧东德区的二大广播集团随即加入「联邦德国公营广播事业联会」，并且为ＡＲＤ电视台提供电视节目。新邦的公营广播机构，高层管理职位大部份被来自联邦德国西部的专业人士接任。在节目安排方面，从前社会主义时代的制作也大量被去除，很难怪东部居民慨叹统一毋宁是一种并吞。

　　与此同时，起步不久的私营广播也找到了新的发展契机。统一后，联邦德国人口即时增加了近二千万，私营广播市场也连随变得更有利可图。私营电视台如ＳＡＴ １和ＲＴＬ把握机会，将广播延续到东部。其他的传媒商人也乘时大张旗鼓。一九九零年初，若干私营电台频道率先在东部地区应运而生，播放通俗娱乐为主的私营电视ＶＯＸ也在这时候率先启播。

　　面对突然而来的政治、社会和文化改变，东部居民似乎没有太大的适应困难。这可以从他们很快就接受了西部地区的广播形式这事实反映出来。某些政治家甚至因此大谈广播业在沟通，东、西部居民，融和两个社会的重大贡献。但可以说，两德统一确实巩固了联邦德国公、私营双轨并行的广播。

　　近二十年来，德国的私营付费电视如雨后春荀，但建基于社会共识和数十年服务经验的公营广播仍能保持影响力。各界在要求私营广播兼备教育、资讯和娱乐各种功能的同时，并未迫使公营广播减少制作娱乐节目。公、私营广播在德国，纵然竞争愈趋激烈，但两者的头上，仍各自有一片天空。