论台湾公视治理问责、财务监理体系 — 从立院2008年12月9日提案引爆谈起
程宗明 台湾中山大学传播管理研究所 兼任助理教授
2009-01-14
台湾公广制度设立于一九九七年。
社会团体为捍卫公视的独立性向立院示威请愿。
网站发起全民连署抢救公视。
（一）由立法院以最高民意代议机构地位，对公共电视制度给予大体与即时监督；但更依据公视法授权，以间接选拔方式成立最高治理机构：董事会，代为执行实质监督职务；
（二）公共电视之创设与基本维运财务需求，由公务预算代表全民托付，从新闻局依法捐赠，并由立法院监督；但同时发挥主管机关治国功能，将辅导、奖励媒体产业功能配合经常预算，委托公视执行；
（三）透过最高民意机构授权成立的董事会，选任实际经营团队，审核年度营运计划与并监督其依照既定方案执行，最后提交成果，回应公众监督的需求。
破坏审议协作机制
以上这三支柱子明确分工同时规律性合作：由立法院发动授权成立公视最高治理机构，然后由董事会执行实质监督，并授权经营团队执行事业功能；公视所需预算，由行政机关依法核拨，并符合透明有稽的财务制度，循此该局也可将发展媒体任务，在立法院监督同意下交付公视代行；而董事会直接监督，将施政成果以透明方式报请立法院，确定符合全民所托，同时督导财务使用，符合行政机关核拨公共利益支出预算的程序。
然而零八年十二月九日国民党立委却提案，一举摧毁这三者的合作体系。该提案要旨如下：
自九八年度起政府捐赠之财团法人公视基金会年度经费，应附具年度事业计划及收支预算，报请主管机关核可同意始能动支。
这下可乱了，三根柱子都位移变质，造成了以下的窘况：
一、立法院这根柱子「被掏空了」：将对公共电视监督的实质意义，交于应被民意监督的行政机构（新闻局）执行，这是体制上的乱伦，也是立法权的自我阉割、废功；立法院将原本法定授与权能的董事会，也是与其有一定比例代议性质的机制，加以停权，等于自我否定，精神错乱末此为至；
二、新闻局这根柱子因负荷过重而「变形」：新闻局必须承接审查公视巨细靡遗计划的最终判定职责，从「点菜的变成亲自下厨做羹汤」、从「球团经理也要上场打球」，这场混战指日可期；问题是该局法定职权与专业没有经营电视台这一项，如此扩张业务不但违反长年的行政规范，同时内部公务员负荷一定苦不堪言；
三、董事会这根柱子不知为何支撑而「仅供凭吊」：原本公共电视法赋予审查的重责大任被免除，加上一个上级机构，且是该被全民监督的行政机构；另错乱「治理与管理」的公视体制，制造新闻局仲裁董事与经理营运思维歧异的空间；由「被国民监督者」来指导「国民全体之代表」执行任务，反民主之荒唐设计末此为甚。
维系依法分工之设计
其实现存的法理结构，对于公视应如何被监督都有设计。公视法第十三条授权立法院发动审查程序，最后组成董事会，同法第十条规划董事会掌理事项，授权其核定、审核公视工作计划，这一系列设计相当井然有序与权责相符。而以新闻局行政规范而言，也相当一致。该局长年订立之「大众传播财团法人设立许可及监督要点」，清楚规范出主管机关对财团法人媒体事业的监督权限：先认定董事会职权包含业务计划之审核及执行、年度收支预算及决算之审议、其他重要事项之拟议或决议。而需报请新闻局监督的事项，仅为财政部份，包含设定会计簿籍、各种簿籍及会计报告备查、经费收支须有合法凭证、依年度办理业务活动列载经费支出等。即或列有主管机关能主动查访事项，也只以事后依法执行事项为限，如经董事会决定之年度重大措施及业务办理情形、财产保管运用情形及财务状况。
以上已相当清楚的依法执行的监理制度，为何个别立委荒唐提案破坏。令人不懂，立法院不信任自己授权选立的董事会，却信当被其「监督」的行政机关代为「监督」媒体，这种诡异想法，是心中有「鬼」吗？国民党立委最后宣称，此一附带决议是善意的，为公共电视今年度预算解冻而设，那这项决议其实也可以很有善意地改写成：
自九八年度起政府捐赠之财团法人公视基金会年度经费，应附具年度事业计划及收支预算，报请公视基金会董事会核可同意，送交新闻局依法编列、立院通过后，始能动支。
冻结预算引发争议
但预算解冻需求让一项已久之争议，在后半场正式登台。如立法院国民党委员据称，提出以上决议文是附带条件让公共电视零八年度的另一半预算解冻（大约美金一千六百万）而作，此一时点终将问题浮现。台湾历年来都因政党对峙，冻结政府部门的业务预算，屡经专案报告后才予解冻。公视连续于二零零六至零七年，历经两次审议，然而今年因为总统大选后的政党轮替执政，使事务更显复杂。虽然看起来是一种政治台面的对峙戏码，但是下半年立法院也提出一些观察到的公视施政的争议：如中华电视公司治理长期问题、再次迁动新闻部引发全面搬迁的争议、公视与华视、原住民族与客家电视台新闻平台整合困难、以及公视劳雇双方争议对峙升高等，这使得立法院的监督得到施力的真实点；然而，理应监督公共电视经营的董事会（第四届二零零七至二零一零）如何让渡权利给了立法院？这样问题反而从社会媒体改革团体诉求中找到源头：因为本届公视董事会任命历经两次政治争议，分别为：
（一）媒改社二零零七年十一月发表声明，认定第一次提选作业新闻局（民进党政府时期）介入斧凿甚深，同时审议过程抗议不断，造成通过名单中许多人从未被告知此一职务、已经辞去前届董事职务的人又被提名、被提名者与公视之间有业务关系形成裁判兼球员、以及反对公共化人士也足担董事等等，荒腔走板；
（二）媒改社二零零八年十月发表声明，批评国民党立委介入公共电视董事会补选作业，自任审查委员；同时新闻局主动提名补足董事名额作业，与过去惯例不符，难掩有政治上意图，使补选意义难具正当性。
这样的阴影造成一年以来，董事会对治理公广集团的能力，一直受到立法院与公视内部的疑惑与非议；而至九月董事会同意公视新闻部迁离华视、背离新闻平台终极在华视整合之目标，媒改社又发声明表达十大疑问时，达成最高潮。此后又逢立法院一系列的质询，包含：
（一）新闻平台迁建引发大型搬动，需要折合美金二百万元工程费效益何在？
（二）内部人事管理、经营绩效、处理争议等资讯不够公开。
于是在这预算经费相关争议的发展下，部份问题也回到公视自己手上，等着如何发球来解释立法院的疑虑。
不过在这波议堂高言阔论中，国民党立法委员的个别质询与发言中，也表达对公共电视近一年来增加新闻播出时段、开辟谈话性节目之不满，并重提小而美模式不作每日新闻旧论，同时又抨击目前公视领导人物有政党倾向等；这些议论显然已经跨越了红线，成为政治势力干预公共电视言论的铁证！此一有违传播民主化的作法，当是重新执政的国民党政府严重偏失，从二零零八下半年一系列的新闻专业对媒体施政干预言论的抨击中，公视案例应是此潮的最高峰；就此而言，媒体专业与学界的集结抗议，并与海外自由民主人权组织的串连，将是检验国民党重新执政正当性的最佳试剂，也是台湾言论自由历史上的新页。
从公众监督重新出发
所以说如果立院提案是一个缺乏民主素养对公视治理误解的产物，而公视治理内部问题则是一个媒体民主发展的必经阵痛，尤其对照只有十年资历的台湾公共广电制度。当十二月十二日社会团体为捍卫公视财务与制播业务独立自主向立院请愿后，一系列的社会动能集结起来，共同思索如何让公共电视深入成为公众的电视资产，因为惟有此基础上才能坚实抗拒政治势力恒常与绵密的控制与影响。于是促成向公视提出监督的要求，对此公视于十二月二十九日与社会团体签约承诺书，配合公众监督精神，厉行公开资讯作法，让社会参与、使其与公民产生最佳结合之道，取得有责任受尊重的独立自主，这样政治机构也应同理回到依法行政的容许位置，共同持续孕育民主化下的公共广电制度，那「手臂长之距离」（arm's length）的治理艺术。而这场观乎台湾公广制度持续坚实延展的预算审查争议事件，在二零零九年起有以下相关续展事项值得密切观察：
一、如何改造公共广电董事会治理功能，更能代表公民社会全体对经营监督？
二、公共电视如何发展一套有系统的开放资讯与增加公众参与的监督制度？
三、行政立法部门如何回到合乎民主制度的代议范围，对公广制度给予必要与上位的体制监督与建设性规划，同时不再影响预算正常核拨？
四、公民团体经过有效的连结动员后，如何持续发酵促进公广集团的茁壮？
当下纽西兰（国大党击败劳工党）、韩国（李明博右派政府上台）、加拿大（少数Harper政府再次执政）三国，续因执政换党而质疑公共广电制度的立基所在，台湾此一案例也是整个国际媒体政治发展脉络的一环，共同面对预算稳定性的奋战、新闻节目的争自主、公共产权的捍卫；台湾如能藉此机会，历经内在治理到外在监督的种种革新，当是一个意义丰富的个案，成为国际公视产业间的瞩目课题。
