新闻自由指数制定的国际经验

　　新闻自由何价？香港记者协会最近与香港大学民意调查及数位学者推出首个在地的「新闻自由指数」，笔者亦有参与整个过程。指数的制定所存在的考验，其中包括考虑怎样将「自由」这抽象的观感及理念转化为数字；更重要的是怎样界定影响新闻自由的因素。所谓「新闻自由」包含新闻生产程序中消息来源及发放自由、记者获取、采访、及报导自由，以及出版自由，所以任何影响这生产工序的环境条件最终都影响记者体现及实践新闻自由。新闻自由既为民主制度的基石，缔造新闻自由的环境条件也应与缔造民主的条件扣连。在普世价值的框架下，不同地缘政治及经济文化都可能影响记者的工作环境、以及媒体工作者，以及公众对新闻自由的观感。基于制定新闻自由指数的复杂性，记协研制指数时参考国际相关的指数，亦需顾及香港的政治、经济及文化脉络对新闻自由的不同评价。本文将讨论比较一些国际新闻自由指数理念及量度方法的制定。

Freedom House Survey - 普世人权价值下的新闻自由

　　是次指数调查部份参照国际上同类型的新闻自由指数研究方法，包括较知名的有自由 Freedom House 的调查。该调查始于1980年，由关注全球各地新闻编辑独立自由情况的组织 Freedom House 创立，目的在监察及维护新闻自由作为一普世人权价值，以及民主基石。组织根据国际人权公约第19条，列明「每人皆享有意见和表达自由；此权利包括…通过任何媒体、无视边境及障碍的接收、及发放资讯。」基于此，组织每年对195个国家进行比较性分析，都就三大类别，共23条根本问题对个别国家的新闻自由度作出评估。三类别为「法律环境」、「政治」及「经济环境」。每题事先给予一定分数，评审团就23条评分，给分越低，越是自由；将国家按其总分排列，得分0至30分的属「自由」国家；31至60分属「部分自由」，而61至100则为「不自由」。

　　具体地，「法律环境」方面包括一切赋予言论及新闻自由的宪制；资讯自由法、法治精神；另一方面，则包括政府有否利用箝制新闻的法例，例如诽谤罪。这范围亦包括监察媒体的组织是否不受阻挠地运作。政治环境方面，国营及私营媒体享有多少编辑自主，或面临不同程度的审查甚至自我审查，都是考虑因素。负面影响还包括记者有否遭到任何形式及程度的恐吓、甚至肉体或精神的伤害，使其不敢报导真相。至于经济环境，问题包括媒体拥有权是否高度集中，影响新闻的中立性及多元性；新闻商品化及企业化怎样影响新闻编辑方针，生产及发放；记者是否面对受贿(无论来自政府或财团) 而「被驱使」作出报导；或另一方面遭后者抽掉广告作惩罚；甚至整体经济环境怎样影响媒体生态发展及持续性，都间接影响记者的编采自主。组织相信，不少环境性因素都直接或间接影响记者获取和报导新闻的自由，而多元性 (diversity) 除了显示民主质素外，更彰显新闻自由。换句话说，这些环境能够缔造对新闻自由有害的条件，令记者感到受威胁。某些问题的分数领域更大，显示其对新闻自由的影响更大，包括政府对媒体的控制及消息来源的操控、记者及另类媒体工作者有否遭到恐吓等。

　　香港–直都被评为「自由」的级别，直至2009年跌至「部份自由」级别，由2008年的30分跌至33 分(注：2013年更跌至35分)。组织称香港在2008年面对来自特区及北京更明显及严厉的控制，尤其在奥运会举办前后，北京颇清晰地指示，一部华语电影不能在期间上映。另外，组织注视到在港媒体机构的自我审查情况趋严重：新闻机构淡化一些有关中央政府的「敏感」新闻，例如对维权人士、异见人士及少数宗教及族裔的打压评论西藏政局的文章：同样地基于经济理由减低有损其投资股东利益及形象的报导。组织出版的报告直指这些做法「对地区的表达自由造成严重威胁。」至于2010-13有关香港的年度报告，针对包括香港电视工业垄断情形怎样扼杀观点的多元性；媒体机构总裁晋身人大政协；记者被袭情况加剧；资讯法迟迟未落实；及媒体主动删除「敏感」评论等问题。如上所说2013年度香港跌至35分，低于日本 (24)、台湾 (26)及南韩 (31)，但与香港同分的还有东帝汶及南非。同分下的排列准则不太清晰，但香港的排名为72。

记者安危主导的指数

　　由另一国际组织 – 无国界记者 – 所制定的世界新闻自由指数 (World Press Freedom Index)，在理念上与前者雷同，但计分方法及准则则反映不同比重，亦较繁复。简单来说，指数具两重计算：第一阶段评审团按六大「环境准则」，以0至100分为为数180个国家评分(低分为较自由)，包括：「多元性」、媒体独立性、法例框架、记者工作环境及自我审查、机构透明度，及支持新闻生产及消息来源的基建(包括政府管治透明度、新闻工作者的训练及教育等) 。这6项评分被视作为一个地方的最终评分提供加权 (weighting)的作用。第二阶段则审视该地方媒体工作者所遭遇到的威吓而作出评分，包括监禁、恐吓、甚至暴力，而引致的伤亡。此评分被昵称为「暴力分」(violence score)，乃针对近年不少地方极权改政府高调规训批评政府的新闻媒体、博客及评论人，无理拘禁、宣布独立媒体为非法组织并将涉事者扣押；近年中东、苏俄地区的武力冲突持续升温，不少记者亦在采访期间遭袭击以至身亡，严重打击记者人身安全，故此组织视之为构成新闻自由的极重要指标。这两个评分再经三条方程式计算总分，最后得各地方的排行。香港在2013的评分榜上占61位，较往年下跌3位，次于台湾 (50)、南韩 (57) 及日本 (59)。

　　归纳上述两指数的异同，可以看得出即使基于类似的大前提，但因地域、文化差异，加上评审潜在 (而无可避免) 的主观判断，令国家的得分，即使是基于对相同事件，也会有颇明显差异 (如日本的例子)。但与此同时，北欧国家 (例如芬兰、挪威、丹麦)[亦所谓奉行福利社会制度的地方]就长居榜首，而这些国家，都被视为在政治制度，政府管治，法制及经济民生上，尊重人权及民主政制，而这稳定的脉络，才可缔造有利环境，使记者能无畏无惧的发挥其第四权角色。

　　香港在两个指数的表现相同，更与一些被视为民主情况不佳、贫富悬殊、民生问题高涨的发展中国家并排，足见我们必须正视这些指数所反映的具体现实，来自北京的政治及经济操控新闻、大财团以利润及政治利益最大化，实行自我审查，又将煽情琐碎化新闻取代深入侦查报导、电视集团垄断，扼杀资讯甚至娱乐自由，牺牲观众享有高质素节目的权利。记协指数进行调查的时候，刚好在李慧玲、刘进图及成报员工的事件之前，相信会令明年的指数进一步下滑。挽救濒危的新闻自由，刻不容缓。