探视海外传媒系列 -- ＴＶＮＺ：从企业化到公共化

如果说上期本文所介绍的南非广播机构（ＳＡＢＣ）的公共化是政府顺应全球政制民主化大潮，而给广播节目独立性予以法律保障，那么，新西兰电视公司（Television New Zealand Limited，简称ＴＶＮＺ）的公共化，则是为了抗拒广播全球化之大势，而重新找寻新西兰文化定位的结果。殊途同归的是，双方的出发点都是在经营自主和编辑自主的原则下，制作和播放一些更好地体现当地人文化身份、反映当地生活特色的节目。


今年七月一日，这个位于太平洋的电视公司将正式从过去以盈利为目的的国有企业（State Owned Enterprise）重新定位为同时要肩负社会责任的公共广播机构（Crown Owned Company），为新西兰人的声音提供表达空间。


公共化宪章设定使命

新西兰广播部长Marian Hobbs早在去年五月一日就正式宣布：政府通过了一个专为新西兰电视公司实行公共化的宪章。宪章给公共化后的ＴＶＮＺ广播内容设立了下列九点使命：

＊播放各种风格的资讯、娱乐和教育节目；
＊保持播放节目的最高素质和坚持编辑自主；
＊提供共通经验以强化公民权和国家身份的认同感；
＊确保在节目中或在节目策划时令原住民有参与感；
＊广播其他电视台未能做到的各种节目和达到其所未能及的趣味，兼顾各个年龄层；
＊平衡大众和小众的需要；
＊给新西兰人带来外部世界的新意念和新经验；
＊在电视业中扮演领先角色，鼓励创新作品和设定品质标准；
＊支持本土电影电视工业，扶植后晋，资助创意天才。


宪章还对ＴＶＮＺ如何完成上述使命提出了具体做法，比如加强制播本土节目，提供独立、公正、具深度和综合性的新闻和时事节目，让儿童、青少年和土着毛利人参与节目，展现多元文化和满足弱势社群，提供新知、科学性和教育性的节目，引领观众认识世界等等。


一个月后，广播部长又发表了政府对ＴＶＮＺ架构重组的设想，就是将其辖下的两间子公司 —— 即地面波传输网络Broadcast Communications Ltd（ＢＯＬ）和ＴＶＮＺAustralia实行独立核算。而重组后的ＴＶＮＺ虽然作为一间公共机构，但仍需在先前商业经营的基础上找寻一个作为公共电视角色的平衡点。


ＴＶＮＺ主席Ross Armstrong公开支持政府宪章之内涵，并承诺密切合作，选定优先施政项目和监督电视台，以防止出现违背宪章精神之经营行为。


所以，ＴＶＮＺ去年九月底跟国家资助机构ＮＺＯＡ签定了合作草案，以共同制作符合宪章精神的本地电视节目；并为公共化作了相应的机构人员精简和资源调整，比如将两个电视频道TV One 和ＴＶ２统一由一个部门管理；而在去年底发表的公共化意向书中，承诺在黄金时段每年会制播不少于五成的本土节目，而两个电视频道每年至少会分别赞助一个社区活动等。至于履行这些社会责任的额外开支，ＴＶＮＺ希望寻求公众的支持。


公共化财政安排惹争议

然而，这个具理想主义色彩的公共化政策不但未引起大众的共鸣，而且，对公共化后ＴＶＮＺ的财政安排更成为抨击焦点。尤其是企业化的既得利益者，一向主张发展私营企业。保护个人财产的前执政国家党(National Party) 领袖Jenny Shipley讽刺说，工党对小生意情有独钟，大生意在其手上很快就变小生意。她认为ＴＶＮＺ从企业化转型为公共化是自贬身价，对一个受大众欢迎的电视台，不要求它的盈利贡献而为了满足宪章，是有违公众期望的。


该党广播事务监督议员Katherine Rich则抨击道：十八个月来，广播部长只提出简短的宪章文稿，却要十四个月后才付诸实行！她断然，政府无法提出令人信服的资助方案，所以才要再耗一年时间来找寻财源。


另一个代表产业利益团体的反对党ACT New Zealand议员Penny Webster也对这种半商业化经营的模式在未来的竞争力产生怀疑，而如果要政府额外资助，则显然会给纳税人增加新负担。


值得一提的是，ＳＡＢＣ公共化后的财政来源是以出租电视牌照 (Broadcasting Fee) 来补充不足，这也是目前许\多公共广播机构的主要财源。但ＴＶＮＺ的情况有别，因为上任国家党政府在一九九九年五月时已通过立法，将自一九三二年起实施的公共电视牌照费制度废除，并已于二零零零年七月生效实行。


本来，作为历史悠久的电视台，市场占有率高达七成，ＴＶＮＺ自一九八八年重组成为国有企业以来，每年都有盈利，其中截至二零零一年六月底为止的上年度税后盈余为三千万新西兰元，可见，其自身财政状况并不差。但问题是，政府在决定其公共化的同时，却将其属下两间具盈利能力的子公司ＴＶＮＺ Australia和 ＢＯＬ分柝，将收入直接上缴政府库房，这显然令电视公司经营前景不明朗。


难怪新西兰电视监制和导演协会 (ＳＰＡＤＡ) 也对这项削弱电视台财政状况的措施表示担忧，该会女总裁Jane Wrightson 在声明中说：「这简直是荒谬，政府一方面要求电视台负起社会责任，另方面又将人家赚钱的子公司独立开来，除非以后的广告收入有所增加，否则单靠ＮＺＯＡ的资助，最终损失的是新西兰人。」


既然反对和质疑的声音如此多，政府为何要一意孤行呢？且让我们翻看一下该国广播事业的发展情况。



新西兰广播发展背景

新西兰是一个人口仅有三百八十三万的岛国，自一九四七年独立以来，广播服务主要由政府提供。四十年来，一九二五年成立的电台和于一九六二年启播的电视台都由政府法定机构 —— 新西兰广播公司( The Broadcasting Corporation of New Zealand，ＢＣＮＺ) 实行垄断性经营。


八十年代末，新西兰政府开始进行电视工业的改革。同年八月，一个名为「新西兰广播公司重组条例」将解散了ＢＣＮＺ，并分别将电台部和电视部重组为两个独立的国有企业：新西兰电台（ＲＮＺ）和新西兰电视公司。其中前者在九六年出售其商业业务后重新定位为公共机构，后者则拥有两个全国性频道TV One 、ＴＶ２，五个地区性电视台和地面波传输网络等。


与此同时，广播仲裁处(Broadcasting Tribunal )则完成了一系列听证会，并授权成立了第三个电视网络，于是，该国第一个私立电视网络ＴＶ３在一九八九年启播，标志着以往垄断性的新西兰广播时代的结束。


根据一九八六年颁布的「国有企业条例」，所有国企都要以商业方式经营，所以，企业化后的电视公司自然以争取盈利为目的。


一九九一年，政府更进一步放宽了过去对海外投资者投资电视行业的限制，加上新技术的开发和引进，电视节目可以通过有线、微波、卫星甚至数码技术等传送，令广播电视市场在九十年代后期出现突飞猛进的发展，新的电视台陆续有来，尤其是有外资背景的。这些私营电视台不但带来竞争，而且为了节省制作成本，电视台往往播放较多购买节目，其中ＴＶＮＺ的外购节目就高达百份之六十八，以致外来文化对本土文化构成很大的冲击。


有鉴于此，政府一九八九年通过了一条成立广播谘询委员会(Broadcasting Commission) 的广播条例，下设一个执行公共实体New Zealand On Air ( ＮＺＯＡ )，负责收集电视牌照费，并将得来的钱用来资助跟本土文化有关的节目制作。该机构成立十一年以来，每年都从逾一百万的电视用户中收集了近一亿新西兰元。自从电视牌照费制度废除后，则改为由政府直接拨款。


九十年代末，新西兰大选时，左倾的工党在竞选中提出跟当时的执政国家党不同的文化政策，即将ＴＶＮＺ公共化，以制作多些能代表新西兰人和文化，尤其是土着毛利人和儿童节目。九九年，工党在大选中获胜，随后跟联盟党(Alliance)组成了联合政府，女总理兼党魁Helen Clark为实现竞选承诺，ＴＶＮＺ公共化开始摆\上日程。


工党政府认为，首先，公共电视的服务对象是公民而非消费者；其次，电视公共服务需要一个专有频道推出，而非像目前般，由ＮＺＯＡ赞助相关节目在不同频道播出，否则，一些商业挂帅的电视台，往往以这类节目吸引不了广告商为借口而谢绝播放。


政府显然用心良苦，但她的公民而非消费者将如何回应其苦心？而电视公司将怎样在一半商业、一半义务的公共化运作中取得各方面的平衡？还待观察。


公共机构和国有企业

从新西兰电视公司从政府机关，到国有化，到企业化，再到公共化的复杂过程，带出两个容易令人困扰的概念，即公共机构和国有企业的分别。


除了一般的政府部门外，公共机构(Crown Entity )和国有企业(State Owned Enterprise) 都由政府拥有，但两者在营运性质和服务目标上有所分别，前者在争取财政核算独立的同时，背负着一定的社会责任和服务公众的精神；后者则包含重成份的商业经营性质，以盈利为目的。另一点不同则是，公共机构的高层职员，年薪超过十万新西兰元者，资料是公开的，其表现受到公众监督；而国企的则不用，他们的待遇完全跟私人公司挂u。


这跟该国在八十年代中推行的整体经济政策有关。八六年五月，为减轻财政负担，政府推出了一系列国企改革方案，以改善经营效益，一方面将部份政府资产出售，另方面则要求部份跟社会民生有关的国企，通过内部重组来达到企业化经营的目的。根据当时推出的国有企业条例，所有国企董事会在运作上可以完全独立于政府，像资源分配、产品市场推广和买卖订价上等，都可以自行按市场规律作决定。按此条例，这类国企不再肩负跟商业利益无关的其他责任，即使政府希望其举办一些活动时，也需要双方协商并订立合约。


所以，即使像ＴＶＮＺ这类跟大众生活关系密切的广播机构，在国企条例的限制或保障下，它也可以为了争取最大的商业利益而生产或迎合大众口味的畅销文化产品，而罔顾社会责任而效果。这有违民主社会兼顾大众和小众的公平原则，也体现不出民主政府关注弱势社群的精神。国企的局限给ＴＶＮＺ的公共化提供了契机。